关于国际排污权交易案

关于国际排污权交易案

[案情] 1.1997年11月在日本召开的《气候变化框架公约》首脑会议通过了一项允许发展中国家向富国“出售”吸收二氧化碳的森林能力的规定，这种“出售”吸收二氧化碳的森林能力(又叫出售“环境服务”)的交易构成了，个新的市场。因在1997年出售“环境服务”而得到200万挪威元收入的哥斯达黎加，于j998年在美国芝加哥股市首次抛出减少温室气体证券，哥斯达黎加总统和世界银行行长出席了交易仪式。据估算，到21300年发达国家减少空气污染的费用达到每吨空气100美元，而通过像哥斯达黎加这种环境服务，可以减少到每吨空气10美元;而哥斯达黎加这个小国通过该市场每年可以从出售吸收二氧化碳的热带雨林能力中获得2.5亿多美元。日本三菱马蒂利尔、东京电力、东京燃气等9家大公司联合成立了名为COI的民间团体，专门负责从海外企业购买排放权。它们于2000年12月起从国外购买温室气体的排放权，第一笔生意的卖方是加拿大的石油企业，计划购买1000吨排放量，每吨交易价格在2～3美元左右。 2.在1997年12月的京都会议上，排放削减贸易成为与会国争执的焦点，以美日为代表的发达国家企图通过该交易来逃避削减二氧化碳排放量的责任，遭到了以中国为代表的发展中国家的强烈反对，最终以只在发达国家之间进行而告终。而美国认为对排放量进行交易是《京都议定书》最令人推崇的部分，美国对酸雨计划得到允许进入交易体系尚有以下顾虑：在环境污染问题日趋严重的今天，企业是否有指标剩余?有污染治理能力的企业一般在处理三废问题上也难以完全达标。 [法律分析]一、排污权交易基本理论 排污权交易是当前受到各国关注的环境经济政策之一。它早在20世纪70年代由美国经济学家戴尔斯提出，并首先被美国国家环保局(EPA)用于大气污染源及河流污染管理，而后德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易政策的实践。排污权交易一般是指，由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域环境容量，然后推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量(即若干排污权)。排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权的交易过程。排污权交易其实是通过模拟市场来建立排污权交易市场，它的主体是污染者，而与受害者无关，客体是排污权(即剩余的排放许可)。理论上，这一机制不但可以在一国内部运用，还可以用于国际社会，包括在发达国家与发展中国家之间进行交易。 二、排污权交易的国内外现状“排污权”在各国的立法中鲜有出现，但排污权交易体系却是近年来的事物。 1.外国方面排污权交易源于美国，20世纪70年代中期，联邦环保局提出了“排放抵消”政策，在减轻空气污染的同时允许企业的经济发展。其他国家也相继采取类似举措，如德国在西欧国家中率先实施了排污权交易政策。新加坡采用排污权贸易体系，每个季度都对生产和进口氟利昴的许可证进行拍卖。澳大利亚的新南威尔士州等州，已经实施可交易的排放行动计划。1996年，二氧化碳排放权交易作为新生事物在欧洲登场;英国政府决定从2002年开始，在国内各企业问实行自由买卖的二氧化碳排放量交易制度。智利鼓励采用包括“可交易的排放许可证”、“可交易的水权”等经济制度刺激手段。 2.国际方面 第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，这一联合履约的规定，实际上创造了一种市场机制。经济合作与发展组织理事会于1991年1月提出的《关于在环境政策中使用经济手段的建议》，其中该《建议》提出了可交易的许可证。1992年联合国环境与发展会议通过的《里约宣言》的原则16和该会议通过的《21世纪议程》第8章强调：“需要作出适当努力，更有效和更广泛地使用经济手段”;《气候变化框架公约》第4条第2款规定：附件一所列的发达国家缔约方和其他缔约方可以根据本公约共同执行减少温室气体排放的政策和措施，也可以协助其他缔约方为实现本公约的目标作出贡献。 1997年11月在日本京都召开的《气候变化框架公约》首脑会议(以下简称京都会议)通过了一项允许发展中国家向富国“出售’’吸收二氧化碳的森林能力的规定，以美日为代表的发达国家企图通过该交易来逃避超量排放二氧化碳的责任，遭到了以中国为代表的发展中国家的强烈反对，最终只能在发达国家之间讲行。 3.国内方面据不完全统计，自20世纪80年代中期以来，中国已经至少在10个城市进行过排污权交易的试点，涉及的污染物包括大气污染物、水污染以及生产配额等，并建立了包括排污权交易内容的部门规章和地方法规。 1 987年，上海市闵行区环保局首开了中国排污权交易的先河。1993年，云南省开远市以巾政府的名义颁布了《开远市大气排污交易管理办法》，在行政区内对二氧化硫、烟尘、粉尘实施了总量收费和排污交易。2001年5月23日，国家环保总局与美国环境保护协会签署了“关于合作研究二氧化硫总量控制与排污权交易的备忘录”，由美国环保基金会提供技术、人力和资金的支持，帮助我国政府探索利用市场机制解决二氧化硫污染物排放问题。2001年9月，亚洲银行出资70万美元的环保试点工程 -- “二氧化硫排污交易机制”也开始存中国的太原试行。 三、繁忙背后的忧思：排污权交易的负面效应分析 我国自试点实施排污权交易以来，国内理论界对这一新兴事物一直是赞扬有加，否定性意见十分鲜见。排污权交易真的如此完美可行，无懈可击了吗?笔者认为：住一定的区域内的排污权交易成功的同时，由排污权交易所带来的负面效应不容忽略，主要表现如下： (一)异地交易导致区域排污总量增加异地交易的慨念是相对于某一小范围行政区内临近单位之间的交易而言的。异地排污交易虽然对两地间的环境总容量不产生影响;但是对买进排污权的地区来说，本地排污总量存在超过当地环境容量的可能。换言之，异地交易只有在两地排放总量均不超过当地环境容量的前提下才应有实施的可能。但是排污权是否完全可以在市场机制下打破地域限制，尚需具体问题具体分析。第一，至少需要以下两个条件：正确测定交换双方区域环境容量和明确评估者的权利义务以及违反该义务应承担的法律责任。区域环境容量如何科学确定，以及区域的地理差异和区域环境容量的改变能否得到人为的及时感知?环境问题往往具有一定的潜伏期，在最初的阶段难以被察觉(即使被察觉，受制于环境执法和地方保护主义，并不会全部、必然地公布于众)。环境容量的变化后果最直接的承受者最终是环境污染侵害中的弱势群体——公众，是否能够真正实现公众参与?如何通过立法来规范环境容量的评估者的行为?一旦评估失误，评价者将会为此付出多大的法律代价?依照我国现行的环境保护法规的规定，难以使其有法可依，违法必究;地方立法发展滞后，如《太原市二氧化硫排污交易管理办法》只是在第26条规定环境保护行政主管部门的执法人员，在执行二氧化硫排污权交易的监督管理工作中的责任。第二，在经济学上，排污权交易的监督管理成本(尤其是在低效管理的情形下)也是相当大的污染物排放控制，节省交易管理成本(如谈判，交易和对当地居民的补偿分配等)。 (二)排污权交易容易导致交易目的的偏差排污权交易的经济性容易导致企业不正常的交易动机，即花钱买排污权。1997年的日本的京都会议把废气排放贸易写入协议条款，但谈判代表们无法就废气贸易的规模界限达成一致。排污权交易的初衷是减少污染物的排放量，实现经济、社会和环境保护的协调发展，然而环保主义者和欧盟的立场却能反映另外一个问题：废气交易会削弱发达国家控制污染的动力，使这些国家用钱来实现自己的义务而不是通过艰难的治理努力来减少污染，“低排放不是通过提高燃效或采用可再生能源实现的”。 (三)排污权交易可能带来地区环境污染的隐形转嫁 一般的排污权交易的理论认为：总量控制是排污权交易的基础。从总体上看，它有利于以低成本、高效益实现全球环境中污染物浓度和数量的减少。但是，该理论忽略了以下基本问题：其一，无论怎样进行交换，排污总量是不变的，对环境没有改善的作用;就算排放总量的上限可以逐步削减，现实中是否存在剩余的排放权(尤其是基于我国发展中国家的基本国情)?如：我国近年来环境问题日益突出是与经济增长连在一起的。在各类型的企业中，生产污染破坏的主要是乡镇企业，而乡镇企业恰恰又是中国经济高速发展的主力军。同时，“乡镇企业是危险废物的主要进口者和使用者”，乡镇企业是否有剩余的指标，这就值得推敲了。其二，排污权交易的低效性还表现在“重复落后”和“倒退现象”，即一个社会已经拥有更高效率的包括对环境更有利的技术，却弃之不用，硬要在污染严重的地区采用更落后的技术和买进新的排污权来实现，增加当地的污染物总量，使得这些地区的环境状况进一步恶化，这实际上是一种隐形的污染转嫁。其三，把污染转移到不具备剩余环境容量的劣势群体尤其是买入方的居民身上，让其在恶劣的环境下生活，牺牲其合理的生存机会，这本身是一种不道德的行为。 (四)排污权交易不符合可持续发展原则 污权交易一方面可能完全符合市场规则，但是，排污权交易在一定程度上还是违背了可持续发展原则。可持续发展定义存在各种不同的表述。根据1992年的联合国人类环境与发展大会的概括，可持续发展是指：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。《里约宣言》提出了可持续发展的27条基本原则，其中一个重要的内容是公平性原则，包括代内公平、代际间的公平以及资源分配与利用的公平，人人均享有健康而富有成果的生活的权利。排污权交易至少体现了以下“不持续性”：第一，它未能赋予买方企业所在区域的公众平等的生存机会和享有良好生活环境的权利，这明显不符合代内公平的理念。第二，买入排污权的企业依据排放量是否剩余，大致可分为排放量超标和达标生产两类。后者一般采用了先进工艺和防污设备，交易无可厚非;前者为完成生产任务而不惜增加环境成本，达到生产达标和固定的生产量，无疑加重了本地的污染。综观这类企业，在我国大多是生产技术相对落后和生态环境相对较差、环境承载能力更为有限的区域，排污权交易对于本来不高的公众生活条件和脆弱的生态环境无疑是雪上加霜。第三，排污权交易的环境影响并非仅仅限于交易两地。由于环境因素的可流动性(如大气、水)，买方增加的环境污染成本在计算和监测上的准确性就值得推敲，其污染成本可以隐形的使临近地区成为环境污染的担负者。试想，如果再出现区域环境总量预测失控的情况，结果更加难以想象，排污权交易环境问题一旦产生波及面更广，难以恢复原状，严重影响公众的切身利益。 (五)从国际环境外交看国内排污权交易的演变和发展趋势1997年的京都会议提出了一项解决发达国家温室气体排放量的“排放量交易制度”。对这一机制，不同的国家和地区表现不同的态度。中国和发展中国家反对在协议文本中提及排放削减额交易，“我们想再次声明这些段落(指排放量交易)应当从该协议中删去”。发达国家更倾向与发展中国家联合履行其削减二氧化碳和其他温室气体的承诺。例如，排放二氧化碳气体占世界总排放量25%的美国提出，以援助发展中国家植树造林和发展无热污染的技术来抵消自身温室气体的排放;美国首席代表斯图尔特•艾森施塔特说，气候会议的成功取决于对排放量交易的支持，他说“我最强烈的呼吁，既然要作出这些历史性承诺，就不要使我们无法得到达到这些削减目标所需的一个机制”。欧盟也愿意用援助发展中国家的方式来抵消自己的排放赤字。2002年美国皮尤气候变化中心撰文认为，目前国际二氧化碳排放权交易市场供销两旺，一派繁荣景象。然而，排放权交易市场有点像集市贸易，有些地方一吨二氧化碳排放权只卖0.6美元，有的地方则高达3.5美元;“黑市”和“幕后交易”现象相当普遍，有些交易额度和交易金额不为外人所知。2003年2月荷兰政府与尼加拉瓜政府签署了一项合作协议，据此，荷兰将在尼加拉瓜购买不超过500万吨的二氧化碳减排额，用于完成《京都议定书》的减排承诺。可以说，排污权交易从进入国际环境外交舞台一开始就受到了有着不同经济发展水平、不同环境容量，不同地区的不同评论。国家之间的交换也好，一国内部不同区域交换也罢，只要地区不同，生产力发展水平不一，对排污权交易的态度就会存在类似于环境外交中的问题。在我国，东中西地区的经济发展水平不一样，在环境状况未见明显好转的今天，西部后发展地区和东部沿海地区对于该权利的转让态度是不一样的，排污者、政府以及老百姓对该交易的态度亦然。若要牺牲后发展地区的环境容量，而获取发达地区的生产增长，是极其不合理的;后发展地区又往往是先发展地区的原料、人力的输出地、相对落后技术的推销地和发展地区的铺路石，伴随着脆弱的生态环境和欠发达的生产力，排污权交易，尤其是异地交易已经不单纯是一个经济问题，实际上还隐藏着环境伦理义务的缺失。美国是国际排污权交易的坚决推崇者，但是，美国本身对排污权交易体系尚有以下顾虑：在环境污染问题日趋严重的今天，企业是否有指标剩余?有污染治理能力的企业一般在处理三废问题上也难以完全达标。近年来，美国针对排污权交易对我国展开援助。对这一现象，我们在推进合作之余，是否还应当有一些防备性的思考?第一，鉴于中国的国情，我国在进行试点的同时是否应当考虑我国独特、独立的交易方式和预警防范措施，即一旦试点中出现问题，我国应当有备无患，防止出现被动状态;克服在国际国内环境舞台上和实践中“被动应付的多，主动出击的少;经验判断的多，深入研究的少;定性分析的多，定量分析的少”的情况。第二，正确区分我国的排污权交易在环境外交和国内交易中的不同立场，预防国际社会以我国作为发展中国家已经具备排污权交易的经验和能力为理由和样板，推进京都会议的排放量贸易交易。第三，辩证地看排污权交易。排污权交易在我国尚属新生事物，鉴于市场经济条件下环境容量资源优化配置的复杂性和艰巨性应当注意避免资本向能耗高、污染重的企业流转和赶时髦、一哄而上的情况出现，逐步探索。综上所述，排污权交易是一项系统而长远的工程，在我国试点过程中，作为决策者、研究者和公众对这一新生事物的关注均担负着严肃的社会责任。当国人都怀着深层的人文关怀去研究其环境效益和生态意义，那么被关注的不仅仅在于排污权交易本身，而在于环境意识、环境伦理等更高层的东西。

( 责任编辑: 赵骏 )