论《环境政策基本法》的基本制度

环境保护是实现社会经济可持续发展的重要保障，是国家生活中的重大事项，是必须长期坚持的基本国策。因此，环境保护法律所调整的社会关系符合基本社会关系的特征，即具有全局性、长远性、普遍性和根本性。与此相适应，对作为国家基本社会关系的环境保护社会关系，也应当通过国家基本法律关系予以调整和规范。同时，我国经过将近30年的环境立法实践，特别是各单项环境法律的相继制定与修订，为进一步完善我国的环境法律体系奠定了坚实的基础。但是，在现行的《环境保护法》与单项环境法律之间以及各单项环境法律之间，都不同程度地存在着矛盾、冲突或重复之处，这对整个国家的环境法治建设构成了严重制约。因此，制定一部高位阶的、名副其实的环境保护基本法，用以调整环境保护社会关系以及整合各单项环境法律，是非常有必要的。

(二)环境法应当具有“政策法+法律”的形态

中国实施可持续发展战略起步于政策，中国环境保护的实践是循着依政策治理向法治治理的转变。但是，即使在当前的转型期，亦依然实行的是依政策治理与依法治理的双轨制。随着国家环境公共政策的法定化和环境法律体系的不断完善，开展环境保护活动、调整环境保护社会关系基本上能做到有法可依。作为我国环境基本法的《环境政策基本法》是我们处理环境社会关系的基本法，在环境法律体系中具有基础性、主导性地位，要反映国家利用资源、保护环境和生态保育的政策、原则和具体措施，反映国家环境决策的宏观性，所以，在修订以后的《环境政策基本法》，是以宣示和体现国家环境政策为主的政策法，同时兼有严格意义上的“法律” 性质的法，是一部定型化、规范化、法定化的环境政策与环境法有机结合的法。

在国家《环境政策基本法》中，对于国家环境公共政策主要是以这部法的制定目的(价值目的)、法律原则、基本制度和环境措施等形式来体现。例如国家的环境影响评价制度、排污许可证等制度，它起源于国家环境公共政策，依靠行政权力强力贯彻，以国家强制力为后盾，在相对人权利、义务上不具有对等性等，在国家以政策推行此后入法才具有法律性。将环境公共政策载入国家《环境政策基本法》是国家法治的要求，是世界环境法制的必然规律的体现，也是环境问题的性质特征决定的。如果说国家《环境政策基本法》与其它单行的环境资源法都在一定程度上体现了国家环境公共政策，那么，前者是在更高的宏观层面对环境问题做出的反映，它规定了国家保护环境、合理利用自然资源和生态保育的基本的、总的行为准则，是后者的制定依据和指导，后者是前者的具体化，可以在前者规定的准则精神范围内为具体目的和任务而制定特殊性规范。国家《环境政策基本法》纳入的国家环境公共政策必须符合环境保护、自然资源利用和生态保育的基本规律，借鉴国外环境法制的成功经验，同时，也是我国环境公共政策理论与实践的总结。

制定符合我国目前国情的、具有“政策法+法律”形态的《环境政策基本法》有如下几点重要意义：首先，在有关环境保护的基本法中纳入环境公共政策是环境公共政策法定化、定型化、法制化的要求;其次，从政策对于法律制定、实施和适用的法理学理论看，将政策纳入同一文本可以使环境法内部趋于和谐，制定、实施和适用相互衔接、有机统一，更加突出中国环境基本法的地位;第三，与美国的“政策法”不同，新的环境法是可行性与可诉性的结合的法，是政府主导和市场机制作用于污染治理、环境保护、生态保育的法，是政府环境保护职能规定和公民环境权的享有相结合的法，是权利与权力的结合的法，是司法权与行政权的结合的法，是以社会为本位的法。

( 责任编辑: 孟洋洋 )