关于《治安管理处罚法》111-115条的释义

第一百一十三条【对公安机关及其民警尊重和保障人权的具体要求】

公安机关及其人民警察办理治安案件，禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待或者侮辱。

【条文释义】

违反治安管理行为人虽然触犯了法律(有的还未经证实),应当受到法律的制裁，但其人格权、身体健康权和生命权仍然受法律保护，公安机关不得侵犯。公安民警应当按照法律规定的程序，采取法律规定的措施，运用自己的谋略胆识和聪明才智，结合办案经验，广泛、深人、全面、客观地调查取证，查清事实真相，将违反治安管理行为人绳之以法，而不能贬低其人格、伤害其身体。因此，本条明确规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待或者侮辱。”这是本法总则规定的“尊重和保障人权”原则的具体体现。打骂，是指对违反治安管理行为人进行殴打、谩骂。虐待，是指以打骂以外的冻、饿、渴、不让睡觉、制造噪音等方法，对违反治安管理行为人进行肉体上、精神上的摧残和折磨。侮辱，是指贬低违反治安管理行为人的人格，破坏治安管理行为人的名誉。打骂、虐待或者侮辱他人，是国家法律明令禁止的行为。特别是人民警察作为国家机关工作人员，更不得实施这些侵犯人权的行为。需要指出的是，公安机关及其人民警察办理治安案件，不得打骂、虐待或者侮辱违反治安管理行为人，也不得打骂、虐待或者侮辱证人、被侵害人等其他人员。这一要求在本法第116条有具体体现。

第一百一十四条【公安机关及其民警接受社会和公民的监督】

公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。

公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告;收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。

【条文释义】

本条分为两款。第一款规定了公安机关办理治安案件接受外部监督的原则;第二款规定了单位和个人检举、控告的权利和途径，以及有权机关查处违法违纪行为的义务。

总的来说，对公安机关及其人民警察办理治安案件的执法监督，是指由法律授权的机关、人民群众，以及公安机关内部对公安机关有关部门及其人民警察办理治安案件的工作和遵守纪律的情况进行的监察、督促、检查和纠正的行为。由法律、法规或者规章授权的监督机关和其他单位、公民，按照法律、法规和规章规定的职权范围和程序所实施的监督，公安机关及其人民警察都必须接受。公安机关及其人民警察办理治安案件时，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。公安机关或者人民检察院、行政监察机关收到检举、控告后，应当依据法律规定的职责，及时依法查处。

对公安机关办理治安案件的监督，包括外部监督和内部监督两个方面。①外部监督，即由国家检察机关、行政监察机关、社会和公民对公安机关及其人民警察的监督。从广义来说，对公安机关办理治安案件的外部监督还包括国家权力机关、人民政府、审判机关等机关实施的监督。②内部监督，即公安机关内部对有关办案部门及其人民警察办理治安案件的监督，主要是上级公安机关对下级公安机关的监督、警务督察部门和法制部门的监督。此外，公安机关的内部监督还包括纪律检查部门、行政监察部门、政工部门的监督，上级业务部门对下级业务部门的监督，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的监督。对公安机关办理治安案件的外部监督和公安机关的内部监督紧密结合，构成严密的、完整的监督机制。

第一，检察机关的监督。它是指由各级人民检察院对公安机关及其人民警察办理治安案件所实施的法律监督。宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民检察院组织法就人民检察院对公安机关及其人民警察的监督作了具体规定，如第6条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”人民警察法第42条对人民警察执行职务，依法接受人民检察院的监督也作了明确规定。因此，对公安机关及其人民警察实施的法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的职权。法律监督，是指有法律监督权的机关依照宪法、法律和法规赋予的职权，对法律、法规的实施情况所进行的监督。人民检察院是国家法定的专门法律监督机关，公安机关及其人民警察作为国家重要的执法机关和执法人员，属于人民检察院法律监督的对象。“法律监督”中的“法律”，是指广义的法律，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例和单行条例，以及我国所确认的国际法规范、原则、规则和制度。具体就办理治安案件工作来讲，主要是指检察机关对公安机关及其人民警察按照本法和人民警察法及其他有关法律办理治安案件情况的监督，受理公民、法人或者其他组织对公安机关及其人民警察办理治安案件工作的不严格执法和违法违纪行为的检举、控告，对人民警察的刑讯逼供、非法拘禁、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪污贿赂等涉嫌犯罪的行为进行立案侦查。

第二，行政监察机关的监督。它是指由各级人民政府行政监察机关对公安机关及其人民警察办理治安案件所实施的行政监督。行政监察法第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”第18条规定，监察机关为行使监察职能，履行检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为等职责。公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告或者检举。公安机关是国家行政机关的组成部分，公安机关的人民警察属于国家行政机关工作人员，因此，公安机关及其人民警察应当接受国家行政监察机关的监督。人民警察法第42条对人民警察执行职务依法接受行政监察机关监督也作了明确规定。行政监察机关对人民警察的监督范围比较宽泛，公安机关及其人民警察的情况和公安机关及其人民警察执行国家法律、法规以及人民政府决定、命令的情况，都属于其监督检查的范围。行政监察机关通过向同级公安机关派驻机构和人员，接受公民、法人或者其他组织对公安机关及其人民警察办理治安案件工作中不严格执法和违法违纪行为的检举、控告，查处公安机关及其人民警察办理治安案件工作中的违法违纪案件等途径，监督公安机关及其人民警察办理治安案件的工作。

第三，社会和公民的监督，也可以说是人民群众的监督。它是指由国家机关以外的单位和个人，依法对公安机关办理治安案件的情况，通过一定的方式所进行的监督。宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”党的十六大报告明确指出，要通过加强对权力的制约和监督，来保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。公安机关依法行使宪法和法律赋予的权力，这些权力包括办理治安案件权同样来自于人民，毫不例外地要依法接受人民的监督。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”人民警察法第科条对人民警察执行职务，必须自觉接受社会和公民的监督也作了明确规定。人民群众监督的性质是非国家性质的社会公众监督，是来自人民群众的自下而上的监督。这种监督是多种形式的，也是多种渠道的，人民群众可以直接，也可以通过新闻媒体对公安机关及其人民警察的各项工作提出批评和建议，帮助公安机关及其人民警察改进工作。同样，人民群众对公安机关办理治安案件的监督包括直接监督和间接监督两种形式。直接监督的主要形式是向公安机关提出批评和建议、来信、来访及进行申诉、检举、控告。间接监督包括通过人大代表、各级人民政府、人民法院、人民检察院、社会组织和新闻媒体对公安机关及其人民警察办理治安案件工作进行的监督，如对公安机关错误决定行政拘留侵犯其合法权益造成损失的行为，申请人民法院判决公安机关进行国家赔偿。对社会和公民的监督，公安机关及其人民警察必须自觉地接受，这也是人民警察法的明确规定。一方面，人民警察属于人民，人民警察是为人民服务的，人民警察是人民的公仆，是国家公务员，必须以全心全意为人民服务为宗旨，坚持执法为民。公安机关及其人民警察办理治安案件的工作又与公民的权益密切相关，必须置于社会和公民的严密监督之下。另一方面，公安机关及其人民警察办理治安案件的工作，经常要与公民和社会各种组织发生联系，人民警察执行职务的情况是否有违法违纪行为，公民和社会各种组织能够了解，也可以进行监督。

另外，公安机关办理治安案件的情况，还要接受公安机关内部的执法监督。主要依据是人民警察法第43条关于人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督的规定和第47条关于公安机关建立督察制度对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督的规定。同时，《公安机关内部执法监督工作规定》和《公安机关督察条例》对公安机关内部的执法监督作了全面、系统的规定。公安机关内部对办理治安案件的执法监督是纵向监督和横向监督相结合、直接监督和间接监督相结合的监督机制，包括以下主要制度：办理治安案件的报批制度，对有关执法情况的现场督察制度，执法检查和执法质量考核评议制度，重新鉴定制度，执法过错责任追究制度，受理控告、申诉制度，行政复议制度，国家赔偿制度，人民警察办案中的回避制度，等等。

第一百一十五条【罚缴分离的要求】

公安机关依法实施罚款处罚，应当依照有关法律、行政法规的规定，实行罚款决定与罚款收缴分离;收缴的罚款应当全部上缴国库。

【条文释义】

罚款是对违反法律、法规、规章，不履行法定义务的当事人的一种经济上的处罚。由于罚款既不影响被处罚人的人身自由，又能起到对违法行为的惩戒作用，因此成为行政处罚中使用最广泛的一种，是行政机关进行行政管理使用最多的手段，同时也是最易失控、出现问题最多的手段，人民群众对罚款的反映最多、意见也最大。实践中滥罚款，将罚款收入补充行政机关的办公经费，甚至将罚款作为创收的手段，以增加奖金、福利等问题屡禁不止，产生了腐败现象，损害了党和政府的形象，破坏了党和政府与人民的关系。为了解决上述问题，有效阻止执法机关及其执法人员滥罚款，行政处罚法第46条第1款和第2款明确规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。”为了实施罚款决定与罚款收缴分离，加强对罚款收缴活动的监督，保证罚款及时上缴国库，国务院根据行政处罚法的规定，于1997年11月17日以国务院令第235号发布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，对罚款决定与罚款收缴分离的办法作出了具体、明确的规定，并强调“罚款必须全部上缴国库，任何行政机关、组织或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。行政机关执法所需经费的拨付，按照国家有关规定执行”。

在办理治安案件中，一些地方也同样不同程度地存在滥罚款的问题。为了解决这一问题，有效阻止公安机关及其人民警察滥罚款，本条明确规定：“公安机关依法实施罚款处罚，应当依照有关法律、行政法规的规定，实行罚款决定与罚款收缴分离;收缴的罚款应当全部上缴国库。”罚款决定与罚款收缴分离，简称罚缴分离，是指作出罚款决定和收缴罚款不能由同一个机关来承担。也就是说，公安机关对违反治安管理行为人作出罚款决定后，除本法第1以条规定可以当场收缴的以外，应当由被处罚人向指定的银行缴纳罚款，而不能由作出罚款决定的公安机关自己收缴罚款。收缴的罚款应当全部上缴国库，包括两个方面：一是被处罚人向指定的银行缴纳的罚款，银行应当将罚款直接上缴国库;二是公安机关的人民警察依照本法第1以条的规定当场收缴的罚款，应当依照本法第105条的规定交至所属的公安机关，公安机关应当自收到罚款之日起2日内将罚款缴付指定的银行，银行应当将罚款直接上缴国库。根据国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发〔1996〕13号)的精神，县级以上地方人民政府应当对罚款决定与罚款收缴分离制度的执行情况进行检查。

( 责任编辑: 刘长利 )