关于《治安管理处罚法》第106-110条释义

关于《治安管理处罚法》第106-110条释义

第一百零六条【当场收缴罚款须出具统一罚款收据】

人民警察当场收缴罚款的，应当向被处罚人出具省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的罚款收据;不出具统一制发的罚款收据的，被处罚人有权拒绝缴纳罚款。

【条文释义】

为了防止公安机关及其人民警察利用当场处罚权乱罚款、滥罚款，侵犯公民的合法权益，并有效预防私自截留、坐支、挪用、私分、侵吞罚款问题的发生，同时也是为了严格规范公安机关及其人民警察的当场处罚行为，确保依法履行“将罚款全部上缴国库”的法定职责，切实维护国家利益，本法根据行政处罚法第49条的规定，对当场收缴罚款时人民警察有出具法定罚款收据的义务，以及被处罚人对不出具法定收据有权拒缴罚款的权利作了明确规定。具体而言，本条规定包含以下三层内容：

(l)必须出具法定的罚款收据。无论是当场收缴的罚款，还是被处罚人自行到银行缴纳的罚款，都应当按照规定全部上缴国库。如果不向被处罚人出具罚款收据，既难以证明处罚行为的存在，也很容易导致罚款流失，流人执法机关自己的“小金库”甚至执法人员个人腰包，损害国家利益。向被处罚人出具罚款收据，一方面，表明执行当场处罚的人民警察是在履行法定职责，同时也为公安机关或者审计部门对其执法情况进行监督提供了事实依据;另一方面，也表明被处罚人履行了缴纳罚款的义务，并为被处罚人申请法律救济，提供了事实依据。

(2)罚款收据必须是省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的。当场收缴罚款须向被处罚人出具省级财政部门统一制发的罚款收据，是行政处罚法第49条针对实践中一些行政机关及其执法人员收缴罚款不给收据或者出具自行印制的收据等问题而设定的一项基本执法准则。本条也作了相同规定。之所以规定由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的罚款收据，主要是基于以下考虑：一是便于对公安机关罚款情况统一进行财政监控。省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据具有统一的编号，可以据此对罚款进行严格控制，也便于上级公安机关或者审计、行政监察等部门对罚款情况进行监督，可以有效地防止一些地方利用不规范的收据逃避监督，截留、挪用、私分、贪污、侵吞罚款;二是有利于遏制一些地方出于地方利益、部门利益考虑而滥施罚款问题的发生;三是有利于消除被处罚人的抵触情绪，提高执法效率。实践中，部分群众认为公安机关是为了发奖金、搞福利甚至谋取私利而罚款，因而不主动接受处罚，与人民警察讨价还价甚至发生暴力冲突。

(3)不出具统一制发的罚款收据的，被处罚人有权拒绝缴纳罚款。结合本法第116条第1款第八项的规定，对人民警察不如实填写罚款数额的，被处罚人也有权拒绝缴纳罚款。这是法律赋予被处罚人的法定权利，公安机关及其人民警察不得以阻碍人民警察依法执行职务为由处罚当事人。该规定实际上赋予了被处罚人一定的抵抗权。抵抗权，是指行政管理相对人对于明显违法的行政行为，有拒绝履行行政决定的权利。

第一百零七条【行政拘留决定暂缓执行的适用条件和程序】

被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。

【条文释义】

行政拘留暂缓执行，是指被拘留人在申请行政复议、提起行政诉讼期间，向公安机关提出行政拘留暂缓执行的申请，公安机关认为对被拘留人暂缓执行行政拘留不致发生社会危险，在被拘留人或者其近亲属提供了担保人或者交纳保证金后，行政拘留决定可以暂缓执行的法律制度。这是治安管理处罚条例设立的旨在更好地保护被拘留人合法权益的一项法律制度。治安管理处罚条例第40条规定：“对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，在申诉和诉讼期间原裁决继续执行。被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。裁决被撤销或者开始执行时，依照规定退还保证金。”本法保留了这一法律制度，并在总结实践经验的基础上进行了修改，使得该制度更加完善，更加规范，也更具有可操作性。本法保留行政拘留暂缓执行制度的目的在于：其一，为了使被拘留人更充分地行使法律所赋予的救济权。根据本法第102条的规定，被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，赋予了被拘留人不服行政拘留决定的救济权。但是，根据行政复议法第21条、行政诉讼法第44条的规定，在行政复议、行政诉讼期间，原则上不停止执行原具体行政行为。而行政复议、行政诉讼期间，如果被拘留人的人身自由因执行行政拘留而受到限制，就会或多或少地影响其行使行政复议权和行政诉讼权。其二，为了防止和避免因错误行政拘留被执行而给被拘留人造成难以弥补的精神损失和伤害。行政拘留是一种最严厉的治安管理处罚，与警告、罚款、吊销公安机关发放的许可证等治安管理处罚不同，行政拘留一旦被实际执行，即使行政复议决定、行政判决撤销了原行政拘留决定，被拘留人因此失去的人身自由和因此造成的精神创伤却是不可能得到恢复的。

(1)根据本条规定，适用行政拘留暂缓执行应当符合以下条件：

一是被拘留人依法申请了行政复议或者提起了行政诉讼。这是适用行政拘留暂缓执行的前提条件。如果被拘留人没有申请行政复议或者提起行政诉讼的，则不得适用行政拘留暂缓执行。同理，如果公安机关作出行政拘留暂缓执行的决定前，行政复议机关已经作出不予受理行政复议决定，或者人民法院已经裁定不予受理行政诉讼的，对被拘留人也不得适用行政拘留暂缓执行。

二是被拘留人提出了暂缓执行行政拘留的申请。行政拘留暂缓执行的申请，既可以在申请行政复议或者提起行政诉讼的同时提出，也可以在行政复议或者行政诉讼期间提出，但都必须在行政拘留处罚决定尚未执行或者尚未执行完毕前提出。因为如果行政拘留决定已实际执行完毕，就不存在适用行政拘留暂缓执行的问题了。这里需要注意的是，暂缓执行行政拘留的申请必须由被拘留人亲自提出，其近亲属及其他人均无权提出。

三是公安机关认为对被拘留人暂缓执行行政拘留不致发生社会危险。这是适用行政拘留暂缓执行的关键条件。如果公安机关经审查认为，对被拘留人暂缓执行行政拘留会发生社会危险的，则不能适用行政拘留暂缓执行。这里所称的“不致发生社会危险”，主要是指暂缓执行行政拘留，被拘留人不会逃跑、干扰和阻碍证人作证、串供、毁灭、伪造证据、再次实施违法犯罪等情形。

四是被拘留人或者其近亲属依法提出了符合法定条件的担保人，或者按照法定标准交纳保证金的。这是适用行政拘留暂缓执行的担保条件。近亲属，是指被拘留人的配偶、父母、子女、同胞兄弟姐妹。担保人，是指以自己的人格和信誉担保，并出具担保书，保证被拘留人在行政拘留暂缓执行期间不逃避行政拘留处罚执行的自然人。根据本法第108条规定，担保人必须是与本案无牵连、享有政治权利且人身自由未受到限制、在当地有常住户口和固定住所、有能力履行担保义务的人。保证金，是指由被拘留人或者其近亲属为了申请行政拘留暂缓执行而交纳的保证被拘留人不逃避行政拘留处罚执行的一定数量的金钱。根据本条规定，保证金必须按照每日行政拘留200元的标准交纳。这里所说的每日行政拘留，是指在公安机关通知其交纳保证金时尚未执行的行政拘留的时间，而不是指被拘留人被依法决定行政拘留的时。如某人被决定行政拘留10天，公安机关通知其交纳保证金，其已被执行了3天，则其应当交纳1400元保证金而不是2000元保证金。

根据本条规定，以上四个条件必须同时具备，行政拘留处罚决定方可暂缓执行。

(2)本条对公安机关作出行政拘留暂缓执行的适用程序也作出了明确规定：

一是受理被拘留人提出的暂缓执行行政拘留的申请。根据本条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。因此，对被拘留人因不服行政拘留决定而申请行政复议或者提起行政诉讼，并向公安机关提出暂缓执行行政拘留申请的，公安机关应当受理。这里的“公安机关”，是指作出行政拘留决定的公安机关。如果被拘留人已被送达拘留所执行行政拘留的，被处罚人可以向拘留所提出暂缓执行行政拘留申请，由拘留所代为转交。为了节约时间，保护公民的合法权益，拘留所可以采取电话告知的方式通知作出行政拘留决定的公安机关，作出行政拘留决定的公安机关应当记录在案。

按照本条规定，对具有下列情形之一的，公安机关不予受理，并告知申请人依法申请暂缓执行行政拘留的具体条件和程序：一是被拘留人在提出暂缓执行行政拘留申请前，并未因不服行政拘留而申请行政复议或者提起行政诉讼的;二是在公安机关收到被拘留人提出的暂缓执行行政拘留的申请前，行政复议机关已作出不受理行政复议的决定或者人民法院已作出不予受理行政诉讼的裁定的;三是被拘留人本人未提出暂缓执行行政拘留申请，其近亲属或者其他人向公安机关提出暂缓执行行政拘留申请的;四是公安机关收到暂缓执行行政拘留的申请时，行政拘留决定已执行完毕的。 二是对被拘留人暂缓执行行政拘留的社会危险进行审查。根据本条规定，公安机关收到暂缓执行行政拘留的申请后，应当对被拘留人暂缓执行行政拘留是否有社会危险进行审查。通常，判断暂缓执行行政拘留是否会发生社会危险，要根据被拘留人各方面的情况，如违反治安管理行为的性质、社会危害，被拘留人对所实施的违反治安管理行为的认识态度，被拘留人的一贯表现，在当地是否有固定住处和稳定工作等情况综合判断。如果经审查，公安机关认为对被拘留人暂缓执行行政拘留可能会发生社会危险的，应制作《不予暂缓执行行政拘留决定书》，送达被拘留人，执行行政拘留决定。公安机关审查后，认为暂缓执行不致发生社会危险的，应当告知被拘留人提出符合本法规定的担保人或者交纳保证金的标准和数额。

关于行政拘留暂缓执行是否需要经过公安机关审查的问题，在本法起草过程中有两种不同意见。一种意见认为，设立行政拘留暂缓执行制度的目的，是保护被拘留人合法权益，防止因错误行政拘留决定的执行给其造成不可弥补的损害，因此，只要被拘留人在行政复议或者行政诉讼期间依法提出符合法定条件的担保人或者依法交纳保证金的，公安机关就应当作出行政拘留暂缓执行的决定，立即释放被拘留人，无须对被拘留人暂缓执行的社会危害进行审查。另一种意见认为，为了保证法律的严肃性和权威性，行政拘留暂缓执行应当经公安机关审查后决定。其理由是：第一，治安管理处罚条例第40条设立了“行政拘留暂缓执行制度”，未规定行政拘留暂缓执行需要经过公安机关审批。实践证明，这一规定存在不少弊端。违反治安管理行为人的流动性，致使大量的被拘留人在行政拘留暂缓执行后逃避处罚，使行政拘留无法依法执行。据统计，全国查处的违反治安管理行为人中流动人员的平均比例高于4O%。几类多发的治安案件，如殴打他人、偷窃、诈骗、卖淫、嫖娼、赌博等治安案件中，行为人系流动人员的比例更是高达70%以上，在经济发达地区的比例更高。实践中，违反治安管理行为人受趋利避害的心理影响，加之每日200元的保证金在很多时候不足以制约一些被拘留人，导致被拘留人在行政拘留暂缓执行后，多数是一走了之，而公安机关不可能不计成本、不惜动用大量人力、物力和财力将其抓获归案，致使相当一部分行政拘留决定得不到执行。第二，不利于保护被侵害人的利益，也不利于维护公共利益。法律既要保护违反治安管理行为人的合法权益，同时也要保护被侵害人的利益和社会公共利益。实践中，因被拘留人在行政拘留暂缓执行期间逃避处罚，致使被侵害人因为得不到法律保障而对公安机关乃至党委政府产生不满，从而引发新的社会问题，影响社会稳定。第三，与行政复议法第21条、行政诉讼法第44条的规定不衔接。上述法律明确规定，在行政复议、行政诉讼期间，原则上具体行政行为不停止执行，但是作出具体行政行为的行政机关认为需要停止执行具体行政行为的，停止执行具体行政行为。按照上述规定，在行政复议、行政诉讼期间，如果作出行政拘留决定的公安机关认为需要停止执行行政拘留的，行政拘留决定可以停止执行。因此，为与上述法律规定相协调，在规定行政拘留暂缓执行制度时，应当明确赋予公安机关审查、决定是否暂缓执行行政拘留决定的权力。经充分调查研究，听取各方面意见，本法明确规定，“公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的”，行政拘留决定方可暂缓执行。

三是对担保人进行审核。被处罚人或者其近亲属提出担保人后，公安机关还应当对担保人是否符合法定条件进行审核。担保人不符合法定条件的，公安机关不得作出行政拘留暂缓执行的决定。对被拘留人或者其近亲属未足额交纳保证金的，公安机关责令其补齐，待其补齐后，方可依法作出行政拘留暂缓执行的决定。

四是作出决定。如果被拘留人或者其近亲属提出的担保人符合法定条件，或者交纳符合法定标准和数额的保证金的，公安机关应立即制作《暂缓执行行政拘留决定书》，送达被拘留人。如果被拘留人在押的，应立即释放。如果在作出行政拘留暂缓执行决定前，行政复议机关已作出不受理行政复议决定或者人民法院已裁定不予受理行政诉讼的，公安机关应当制作《不予暂缓执行行政拘留决定书》，并将被拘留人依法送达拘留所执行。