关于《治安管理处罚法》第51-55条释义
第五十一条【招摇撞骗行为及处罚】
冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。
冒充军警人员招摇撞骗的，从重处罚。
【条文释义】
治安管理处罚条例只规定了冒充国家机关工作人员进行招摇撞骗的行为，但在社会生活中，不法分子除了冒充国家机关工作人员进行招摇撞骗外，还冒充高于子弟、记者、医生、教授、律师等，以虚假的身份骗取非法利益，危害社会。本法草案在人大审议时，很多委员及有关部门建议对以其他虚假身份进行招摇撞骗的行为也应当给予处罚，本法采纳了这一建议，增加了以其他虚假身份招摇撞骗的行为。
招摇撞骗行为的认定及处罚
(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是国家机关的威信及其正常活动，对象是非法利益，包括非物质利益和物质利益。
(2)本行为在客观方面表现为冒充国家机关工作人员或者以其他虚假的身份进行招摇撞骗的行为。根据刑法规定，冒充国家机关工作人员的身份，不仅指非国家机关工作人员冒充国家机关工作人员，也包括此种国家机关工作人员冒充他种国家机关工作人员，如行政工作人员冒充法官、检察官，一般国家干部冒充高级国家干部。行为人以假冒的国家机关工作人员身份，招摇炫耀，利用人民群众对国家机关工作人员的信任，骗取非法利益。行为人一般具有连续性、多次性进行诈骗的特点。如果行为人只是出于虚荣心，冒充国家机关工作人员身份，但没有利用国家机关工作人员身份骗取非法利益的，不构成本行为。以其他虚假身份招摇撞骗，是指冒充国家机关工作人员以外的其他人员，如冒充高干子弟、记者、医生等进行招摇撞骗的。非法利益包括物质利益和非物质利益，如政治待遇、经济利益或者荣誉称号等。如果行为人冒充国家机关工作人员是为了给被侵害人造成一种心理上的威胁，使之不敢反抗，其目的是为了抢劫、强奸的，则构成了抢劫罪和强奸罪。
(3)根据本条规定，冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款;情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。冒充军警人员招摇撞骗的，从重处罚。情节较轻，一般是指招摇撞骗的财物较少或者其他情节较轻的情形。本条规定对冒充人民警察和军人招摇撞骗的，从重处罚，主要是因为人民警察和军人肩负着维护国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身和财产安全的职责，冒充人民警察或军人招摇撞骗，一是严重损害人民警察和军人的形象和威信;二是这种行为容易利用群众对人民警察和军人的信任而得逞，社会危害性大。从重处罚，是指在前款规定的处罚种类和幅度内，适用较重的处罚。如果行为人具有相同的其他情节，冒充人民警察或军人招摇撞骗的，应当处以相对更长时间的拘留和更高数额的罚款。
第五十二条【伪造、变造、买卖公文、证件、证明文件、印章，买卖或者使用伪造、变造的公文、证件、证明文件，伪造、变造、倒卖票证，伪造、变造船舶户牌、买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌或者涂改船舶发动机号码的行为及处罚】
有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款;情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
(一)伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的;
(二)买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的;
(三)伪造、变造、倒卖车票、船票、航空客票、文艺演出票、体育比赛入场券或者其他有价票证、凭证的;
(四)伪造、变造船舶户牌，买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌，或者涂改船舶发动机号码的。
【条文释义】
本条第一项、第二项、第四项行为是新增加的违反治安管理行为。
1 .伪造、变造、买卖公文、证件、证明文件、印章行为的认定及处罚
(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。单位可以构成本行为的主体。本行为侵犯的客体是国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的正常管理活动和信誉，侵犯的对象是国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章。国家机关包括国家权力机关、行政机关、司法机关，以及中国共产党的各级机关和中国人民政治协商会议的各级机关。人民团体，是指参加中国人民政治协商会议的团体，如中华全国总工会、共青团中央、中华全国妇女联合会等。其他组织包括依照《社会团体登记管理条例》规定成立的社会组织，民办非企业单位、村民委员会等组织。公文，是指以国家机关、人民团体、企业、事业单位和其他组织的名义制作的，用以联系事务、指导工作、处理问题的书面文件，如命令、指示、决定、通知、函电等。证件，是指国家机关、人民团体、企业、事业单位和其他组织颁发的，用来证明一定的身份、资格、权利义务关系或者其他事项的凭证，如工作证、结婚证等。证明文件，是指国家机关、人民团体、企业、事业单位和其他组织颁发的证明某一事实的文件，如未婚证明、户口证明等。印章，是指经有关部门批准依法为国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织刻制的、以文字与图形代表本单位的公章，以及本单位各部门使用的专用章等。
(2)本行为在客观方面表现为伪造、变造、买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章。伪造，是指无权制作的人制作虚假的公文、证件、证明文件，无权刻制印章的人制作假的印章，用以骗取他人信任的行为。变造，是指在真实的公文、证件、证明文件上，采取涂改、拼接等手段，改变其真实内容的行为或者采取涂改、拼接等手段，改变真实的印章的行为。买卖，既包括购买，也包括出卖的行为，这里买卖的公文、证件、证明文件、印章是真的，而不是伪造、变造的。行为人只要实施了上述行为之一，就可以构成违反治安管理行为。
(3)根据本条规定，伪造、变造国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款;情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。情节较轻，一般是指行为造成的危害后果较小、造成的影响不大等情形。本行为一般多为个人实施，但也不能排除某些单位实施本行为，如有的公司伪造国家机关的公文，进行非法经营。单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本条的规定处罚。
2 .买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位的公文、证件、证明文件行为的认定及处罚
(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。单位可以构成本行为的主体。本行为侵犯的客体是国家机关、人民团体、企业、事业单位的正常管理活动和信誉，侵犯的对象是国家机关、人民团体、企业、事业单位的公文、证件、证明文件。
(2)本行为在客观方面表现为买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位的公文、证件、证明文件。伪造，是指无权制作的人制作虚假的公文、证件、证明文件，用来骗取他人信任的行为。变造，是指在真实的公文、证件、证明文件上，采取涂改、拼接等手段，改变其真实内容的行为。买卖，是指行为人买进或者卖出伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位的公文、证件、证明文件。使用，是指行为人使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位的公文、证件、证明文件。如行为人使用假的大学毕业证骗取用人单位的信任。买卖和使用只要实施其中一个行为，就可以处罚。
(3)根据本条规定，买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款;情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。情节较轻，是指行为造成的危害后果较小、造成的经济损失较小等情形。单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本条的规定处罚。
3 .伪造、变造、倒卖有价票证、凭证行为的认定及处罚
本行为与治安管理处罚条例的相关规定相比，增加了伪造、变造有价票证、凭证的行为。
(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。单位可以构成本行为的主体。本行为侵犯的客体是国家对有价票证、凭证的正常管理活动。本行为侵犯的对象是车票、船票、航空客票、文艺演出票、体育比赛入场券或者其他有价票证、凭证。其他有价票证、凭证，包括机动车油票、邮票、公园门票、彩票、优惠凭证等。
(2)本行为在客观方面表现为伪造、变造、倒卖车票、船票、航空客票、文艺演出票、体育比赛入场券或者其他有价票证、凭证。伪造，是指仿照真实的有价票证、凭证的形状、式样、颜色、图案、面值，以印刷、复制等方式制造假的票证、凭证的行为。变造，是指通过涂改、挖补、拼接等手段，改变真实的有价票证、凭证票面价值和其他内容的行为。倒卖，是指低价买进，高价卖出伪造、变造或者真实的有价票证、凭证的行为。本行为是选择性的，行为人只要实施了其中之一，就可以构成违反治安管理行为。行为人的动机一般是为了牟利，但是否从伪造、变造、倒卖有价票证、凭证行为中获利不影响本行为的成立。
(3)根据本条规定，伪造、变造、倒卖车票、船票、航空客票、文艺演出票、体育比赛入场券或者其他有价票证、凭证的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款;情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。情节较轻，是指行为初次违反或者数量较小等情形。单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本条的规定处罚。
4 .伪造、变造船舶户牌，买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌，涂改船舶发动机号码行为的认定及处罚
(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人，一般是船舶的所有人或者使用人。单位可以构成本行为的主体。本行为侵犯的客体是国家对船舶的正常管理活动。侵犯的对象是船舶的户牌和发动机号。船舶，是指各类机动、非机动船舶以及其他水上移动装置，但是船舶上装备的救生艇筏和长度小于5米的艇筏除外。户牌，是指船舶登记管理机关依法发给船舶的载有名称、编号等内容的牌证。
(2)本行为在客观上表现为伪造、变造船舶户牌，买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌，或者涂改船舶发动机号码。《沿海船舶边防治安管理规定》第11条规定：“各类船舶应当依照船舶主管部门的规定编刷船名、船号;未编刷船名、船号或者船名、船号模糊不清的，禁止出海。船名、船号不得擅自拆换、遮盖、涂改、伪造。禁止悬挂活动船牌号。”伪造，是指行为人仿照真实户牌的尺寸、材料、颜色制作假户牌的行为。变造，是指行为人通过涂改、拼接等手段改变真实户牌内容的行为。涂改船舶发动机号码，是指通过涂改手段改变发动机的出厂号的行为。对于买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌的，也要给予处罚。
(3)根据本条规定，伪造、变造船舶户牌，买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌，或者涂改船舶发动机号码的，处10日以上15日以下拘留，可以并处l000元以下罚款;情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本条的规定处罚。
第五十三条【船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿的行为及处罚】
船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿的，对船舶负责人及有关责任人员处五百元以上一千元以下罚款;情节严重的，处五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。
【条文释义】
本行为是新增加的违反治安管理行为。国家禁止或者限制进入的水域或岛屿一般是指国家的海军军事基地或者用于其他专门用途的水域和岛屿，船舶擅自进入禁止或者限制进入的水域或岛屿将会导致泄露国家的军事秘密，妨害国家对专门用途水域、岛屿的管理。公安部2000年2月15日发布的《沿海船舶边防治安管理规定》第17条规定：“出海船舶和人员不得擅自进入国家禁止或者限制进入的海域或岛屿，不得擅自搭靠外国籍或者香港、澳门特别行政区以及台湾地区的船舶。因避险及其他不可抗力的原因发生前款情形的，应当在原因消除后立即离开，抵港后及时向公安边防部门报告。”第28条规定，“违反本规定，有下列情形之一的，对船舶负责人及其有关责任人员处一千元以下罚款：(一)非法进入国家禁止或者限制进入的海域或者岛屿的”。在实际的沿海船舶边防治安管理中，一些船舶违反规定，擅自进入国家禁止或者限制进入的海域或岛屿，仅对他们处以罚款已经不能制止这种违法行为，必须给予限制人身自由的处罚才能起到教育惩戒的作用。立法法规定只有法律才能设置限制人身自由的处罚，因此，本次制定治安管理处罚法根据实际执法的需要增加了该类违反治安管理行为。
船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿行为的认定及处罚
(l)本行为的主体是船舶的负责人和其他有关责任人员。负责人和其他有关责任人员既可以是中国公民，也可以是外国人。本行为侵犯的客体是国家对特定水域、岛屿的管理秩序，侵犯的对象是国家禁止、限制进入的水域或者岛屿。
(2)本行为在客观方面表现为船舶违反国家规定擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿。本条规定的船舶，是指在我国领海海域内或者内水水域停泊、航行和从事生产作业的各类船舶。我国军用船舶、公务执法船舶及国家另有规定的除外。擅自进入、停靠家禁止、限制进入的水域或者岛屿，是指违反国家有关的管理规定，没有获得批准和许可而擅自驶人或者停泊在国家禁止、限制进入的水域或者岛屿。因避险及其他不可抗力的原因而进入或者停靠禁止、限制进入的水域或者岛屿，在原因消除后立即离开，抵港后及时向公安边防部门报告的，不构成本行为。
(3)根据本条规定，船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿的，对船舶负责人及有关责任人员处500元以上1000元以下罚款;情节严重的，处5日以下拘留，并处500元以上l000元以下罚款。船舶负责人是指船长或者船主。其他有关责任人员是指其他负责具体驾驶船舶的操作人员，如大副、轮机长等。情节严重，是指擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿，经管理人员要求驶离后，仍拒不驶离或者多次进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿等情形。
第五十四条【违反社会团体登记管理规定，未经公安机关许可擅自经营需要由公安机关许可行业的行为及处罚】
有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：
(一)违反国家规定，未经注册登记，以社会团体名义进行活动，被取缔后，仍进行活动的;
(二)被依法撤销登记的社会团体，仍以社会团体名义进行活动的;
(三)未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的。
有前款第三项行为的，予以取缔。
取得公安机关许可的经营者，违反国家有关管理规定，情节严重的，公安机关可以吊销许可证。
【条文释义】
1 .违反社会团体登记管理规定行为的认定及处罚
(l)违反社会团体登记管理规定的行为，是指违反社会团体登记管理规定，未经注册登记以社会团体名义进行活动，或者被主管部门撤销登记后，仍以原社会团体名义进行活动的行为。
(2)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是国家对社会团体的管理。我国宪法规定公民有结社自由，结社自由是公民的一项基本的政治权利和自由，它是公民为了实现某一合法的宗旨而依法结成某种社会团体的自由。社会团体作为一种重要的社会组织，在国家的政治、经济、社会、文化生活等各方面起着重要的作用。但公民在行使权利的同时，必须遵守国家的法律。《社会团体登记管理条例》明确规定，任何社会团体都必须遵守宪法和法律、法规，维护国家的统一和民族的团结，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。因此，对违反社会团体登记管理规定的行为，必须依法查处。
(3)本行为在客观方面表现为违反国家关于社会团体登记管理规定，未经注册登记以社会团体名义进行活动，被取缔后，仍进行活动的，或者被主管部门撤销登记后，仍以原社会团体名义进行活动。社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织，如各种协会、学会、联合会、商会等。《社会团体登记管理条例》第3条规定，“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并按照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件”。第7条规定：“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理;地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理;跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。”因此，要成立社会团体必须经过依法登记，接受主管部门的行政管理。未经登记以社会团体的名义进行活动是非法的，应当受到法律的处罚。《社会团体登记管理条例》第33条规定，社会团体有涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章;超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动;从事营利性的经营活动等情形之一，情节严重的，由登记管理机关予以撤销登记。社会团体被主管部门撤销登记后，仍以原社会团体名义进行活动的，属于非法活动。社会团体的主管部门是各级人民政府民政部门。
(4)根据本条规定，违反国家规定，未经注册登记，以社会团体名义进行活动，被取缔后，仍进行活动的;被依法撤销登记的社会团体，仍以社会团体名义进行活动的，处10日以上15日以下拘留，并处500元以上1000元以下罚款;情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。情节较轻的，一般指未造成较大影响、能主动配合公安机关查处的等情形。
2 .未经公安机关许可擅自经营需要由公安机关许可的行业的行为的认定及处罚
需要公安机关许可的行业，是指工商业中其经营的业务容易被利用进行违法犯罪活动，国家法律、法规规定，由公安机关对其实施特殊治安管理的行业。这些行业经营的业务内容容易被利用进行违法犯罪活动，国家为了公共秩序、公共利益的需要，设定禁止一般人从事，只有具备一定条件和资格，经公安机关审查批准才能从事该行业，对于符合条件的颁发行业许可证。国家对以上行业实行的许可证制度，不是一般的行政许可，而是特许，是具有法律意义的治安行政行为。申请经营以上行业的，须经所在地县级以上人民政府公安机关批准，领取许可证后，向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照，方可开业。但在社会上，少数人员未经公安机关批准擅自经营旅馆、典当、公章刻制等国家规定需要许可的行业，扰乱了公安机关对这些行业的依法管理，造成了治安隐患，因此，本次制定治安管理处罚法，增加了未经公安机关许可而擅自经营的违反治安管理行为。
(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。单位可以构成本行为的主体。本行为侵犯的客体是公安机关对某些特定行业的管理。
(2)本行为在客观方面表现为未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业。如旅馆、典当、公章刻制、保安培训机构等行业，行为人没有向公安机关提交有关行政许可的材料，申请经营以上行业，没有获得公安机关的许可而擅自进行经营。维护社会治安秩序，加强治安管理是法律赋予公安机关的一项职责，通过行政审批，设置事前许可是公安机关进行治安管理的重要手段。但在行政许可法实施以前，设立行政审批的随意性较大，过多过细，程序复杂，审批周期长，一些公安机关将很大的精力放在审批和许可上，导致了腐败现象的滋生，妨碍了市场经济的发展。为此，国务院从2001年开始进行行政审批项目清理工作，经过三次清理，共取消公安机关行政审批项目67项。只有那些与社会公共安全、人民群众生命安全密切相关的行业才保留了行政许可项目，对从事这些行业的企业设立资格准入制度，要符合一定的条件，才能允许其成立。
(3)根据本条规定，未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的，处10日以上15日以下拘留，并处500元以上l000元以下罚款;情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款，并由公安机关予以取缔。单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本条的规定处罚。
根据本条第三款的规定，取得公安机关许可的经营者，违反国家有关管理规定，情节严重的，公安机关可以吊销许可证。违反国家有关规定，是指合法成立的保安服务、旅馆、典当、公章刻制的经营者在日常的经营活动中违反国家关于从事以上行业的管理规定，如典当经营者发现违法犯罪人员、赃物不向公安机关报告，旅馆经营者容留卖淫嫖娼，等等。经营者在申请许可的时候，能符合许可规定的条件，但在经营过程中，经营者不能符合规定的条件的，公安机关指出后，仍拒不改正，存在安全隐患的，也可以吊销许可证。在实践中，吊销许可证要从严把握，只有对那些多次违反管理规定，存在严重安全隐患的，才能吊销许可证，并应告知当事人有听证的权利。
第五十五条【煽动、策划非法集会、游行、示威的行为及处罚】
煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处十日以上十五日以下拘留。
【条文释义】
本行为是新增加的违反治安管理行为。非法的集会、游行、示威对公共秩序、公共安全危害甚大。集会、游行、示威必须依法申请并获得许可方可举行。那种故意煽动、策划进行非法的集会、游行和示威行为，一旦付诸成功，必将进一步危害公共安全、破坏社会秩序。因此，本法增加了这一条。
煽动、策划非法集会、游行、示威行为的认定及处罚
(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是国家对社会的正常管理秩序。
(2)本行为在客观方面表现为煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻。我国宪法规定，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。但公民在行使集会、结社、游行、示威的自由的同时，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利和自由。集会，是指聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动。游行，是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动。示威，是指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。非法集会、游行、示威，是指未依照法律规定申请或者申请未获许可，或者未按照主管机关许可的时间、地点、路线而进行的扰乱社会秩序的集会、游行、示威活动。煽动，是指行为人通过过激的语言、文字等方式煽动、鼓动不明真相的群众参加非法集会、游行、示威活动，既包括在社会上进行煽动，也包括在互联网上进行煽动。策划，是指行为人出谋划策，图谋组织非法集会、游行、示威，以期达到非法目的。根据集会游行示威法的规定，举行集会、游行、示威，必须依照法律规定向主管机关提出申请并获得许可。同时，申请举行的集会、游行、示威，不得反对宪法所确定的基本原则;不得危害国家统一、主权和领土完整;不得煽动民族分裂;不得危害公共安全或者严重破坏社会秩序。如果举行集会、游行、示威活动未经批准或者违反其他相关规定都是非法的。在认定本行为时，要注意，只有经过公安机关劝阻后，仍然煽动、策划非法集会、游行、示威的，才能构成。行为人一般是为了实现某种非法的目的，如向政府施加压力，制造社会混乱，等等。
(3)根据本条规定，煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处10日以上15日以下拘留。
( 责任编辑: 赵骏 )
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