关于我国环境监督管理体制
一 我国环境监督管理体制的形成和发展
我国环境管理的发展历程大致可以分为三个阶段,即创建阶段(1972年—1982年8月)、开拓阶段(1982.8月—1989年4月)和改革创新阶段(1989年5月—现在)。环境监督管理体制作为环境管理的重要组成部分,其形成和发展过程和环境管理的发展历程密不可分,因此,大体上也可分为以下三个阶段:
(一)初始阶段
在建国以后到70年代初,我国仿效的是前苏联模式,即没有建立专门的环境保护机构,环境管理工作就由有关的部委兼管,因而谈不上建立环境监督管理体制。随着1973年全国第一次环境保护会议的召开,国务院批转发布了原国家计划委员会《关于保护和改善环境的若干规定》(试行草案)。该草案指出：“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构,给他们以监督、检查的职权。”因而在1974年5月,国务院设立了一个由20多个有关部委领导组成的环境保护领导小组,主管和协调全国的环境工作,其日常工作由其下设的领导小组办公室负责。1979年,《环境保护法(试行)》颁布后,全国很多省、市级人民政府也设立了环境保护监督机构,国务院有关部门也设立了环境保护监督机构,这是我国环境监督管理体制的初创时期。
(二)形成阶段
1982年,全国人大常委会发布了《关于国务院部委机构改革实施方案的决议》,根据该决议,撤消了国务院环境保护领导小组,成立了城乡建设环境保护部,其下设的环保局为全国环境保护的主管机构,另在国家计划委员会内部增设国土局,负责国土规划与整治工作。很明显,此时的环保局和国土局仍然是国务院部委的下设机构。
1984年5月,国务院发出了《关于加强环境保护工作的决定》,决定成立国务院环境保护委员会,同年12月,城乡建设环境保护部环保局改为国家环境保护局,同时作为国务院环境保护委员会的办公室。1984年以后,省、地、县环境保护监督管理机构相继作了调整。在这一阶段中,我国的环境管理机构可以分为三种类型。第一类是国家环境保护局,省、直辖市、自治区环境保护局,地、市、县等地区性、综合性环境保护机构,这是环境监督管理体系的重点;第二类是部门性、行业性的环境保护机构,如轻工、化工、冶金、石油等部门都设立了部门性的环境保护机构,主要负责控制污染和破坏;第三类是农业、林业、水利等部门的环境管理机构,负责资源管理。
(三)发展阶段
1989年,《中华人民共和国环境保护法》的颁布实施,确立了我国现行的环境监督管理体制是一种统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理体制。统管部门是指环境保护行政主管部门;而分管部门则有国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,负责对污染防治实施监督管理,县级以上人民政府的有关部门,如土地、矿产、林业、农业、水利部门也相继成立环境保护监督机构,负责对自然资源保护实施监督管理。此外,根据《水污染防治法》第四条规定,重要江河还设有水源保护机构,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。1998年,国务院机构改革中国家环保局升格为部级的国家环境保护总局。并对有关管理部门进行了合并,如国土资源部、农林水利部等。从上述我国环境保护监督管理体制的形成和发展的历史过程不难看出,随着环境问题的日益突出,党和国家对环境保护问题越来越重视,环境保护机构的地位也变得越来越重要。
二 我国立法在现行环境监督管理体制上存在的缺陷
我国的环境监督管理体制经历了一个从无到有、从弱到强,从不健全到逐步健全的发展过程。应当说,现行的环境保护监督管理体制对于加强我国的环境保护工作起了非常重要的作用,但这一体制随着我国环境问题的日趋严重,在实践中也暴露出许多问题。
(一)环境管理体制立法体系不完善
1,环境管理体制立法体系的不完整
环境管理体制立法属于行政立法的范畴。由于我国的行政立法不发达，没有一部专门的“行政机构组织法”，从而不能像人大、法院、检察院系统那样从上到下建立有明确法律根据的行政机构。在环境行政管理方面当然也不例外。从目前的立法来看，在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方也没有专门的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散建于各有关法律、法规和规章中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。有的地方设专门的环境保护局，有的地方则不设;有的让其他部门代管，有的则一个机构两块牌子。而且，每一次机构改革，许多地方，特别是市、县一级，都面临着裁减的威胁。从而大大影响了环境管理机构的稳定性。
2,各种立法规定之间缺乏协调和配合
完善的环境管理体制立法，应当是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规的规定比较具体，而规章的规定只规定具体的实施办法。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。比如，《海洋环境保护法》规定了“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求，但对国务院环境保护行政主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步作出规定。而《近岸海域环境功能区管理办法》这一规章却规定了“沿海省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要，对国家海水水质标准中未作规定的项目，可以组织拟订地方海水水质补充标准，报同级人民政府批准发布”这一本应由法律规定的行政机构的职能。
3,单行立法对环境管理体制的规定过于简单
作为环境管理主要法律依据的各单行法律，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，本应对各部门的在环境管理方面的职责作出比较具体的规定，以便于各部门各司其职，并相互配合。但实际上，目前有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，以至于使相关的执法部门认为自己只是一个摆设。比如，《大气污染防治法》第四条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这里的有关部门“根据自己的职责”和“在各自的职责范围内”对大气污染防治实施监督管理，不仅这些部门不知道到底自己怎样对大气污染防治实施监督管理，可能连立法起草者都不知道这些相关部门有什么管理职责，而只是一种立法的套话。其它的污染防治法和资源管理法都存在这种状况。
4,规范性文件经常代替正式的立法
环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分，应当具有严肃性和相对的稳定性。反映在立法形式上，应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位。但我国关于环境管理机构的设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构，或者将某一职权转归某一部门。这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突
(二)环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾
1,环境管理机构的重复设置
由于我国的环境管理体制从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，不注意对原有机构及其相关职能的撤销，从而就发生了某些环境管理机构重复设置的现象。1998年的机构改革虽然在一定程度上解决了这一问题，环境管理机构重复设置的现象还在一定程度上存在。比如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置有专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。在特殊环境区域的保护方面，就有自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、生态功能保护区等不同名称，而不同的名称，就要设置不同的机构加以管理。这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠。在生物多样性保护方面，特别是在转基因生物的管理方面，国家环保总局作为生物多样性公约的国家联络点，设有专门的管理办公室，而农业部门也建立了相应机构。在环境监测方面，环保部门建立了从上到下的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网，而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。
2,统管部门和分管部门的地位平等，关系不明确，导致相互扯皮的现象严重
引起这一问题产生的原因在于《环境保护法》中确立的环境保护行政主管部门的统管地位与我国政府行政管理体制存在一定的不协调性。也就是说,统管部门与分管部门的地位的平等性使得环境保护部门在行使统一管理的职能上常常出现难以自圆其说的尴尬局面。针对环境保护的监督管理,环境保护行政主管部门到底行使哪些职权,而其他有关主管部门又行使哪些职权,统管部门的统管地位体现在哪些方面,现行的法律并没有作出明确的界定,因而便出现了有些问题争着管，而有些问题都不管的现象。这样,环境保护部门的统管地位在实践中也只不过是一纸空文罢了。
(三)立法规定按行政区划分管、按单要素分管的管理体制很不科学
从现行的环境监督管理体制来看,无论是统管部门还是分管部门都是按照行政区划设置的,并且分管部门都是按单要素设置,如土地、矿产、林业等部门。这一管理模式有其不合理之处。2000年11月26日国务院发布了《全国生态环境保护纲要》,该纲要提出了“生态系统方式”等概念。同时《环境保护法》的第二条也明确规定：“本法所称环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。”因而环境不是指的某一环境因素,而是所有环境因素构成的总体,即生态系统。近年来,无论是在国内还是在国际上都面临着生态环境日益严重的系统性、结构性破坏,面对区域、流域生态系统的结构与功能的破坏,这种按行政区划、按单要素分管的管理模式已显得无能为力。
(四)地方环境保护行政主管部门的双重管理体制已经不能适应环境保护的需要
在我国，地方环保行政主管部门受同级政府和上级环保行政主管部门的双重管理，上级环保部门主要对其进行业务指导，最重要的人事任免权和财务权则归地方政府领导。这就导致了地方环保部门往往看地方政府的脸色行事，而对上级环保部门的建议有时则充耳不闻。而地方政府官员有时为了地方GDP总量，为了自己的政绩考虑，往往上马一些对地方环境有污染的项目或者对于地方经济发展起着重大贡献但又污染严重的企业关爱有加，这时候一个小小的隶属地方政府的环保行政部门，对此只能睁一只眼、闭一只眼。受制于地方的现象在我国各级环保部门之间非常普遍。此次松花江污染事件的发生，据报道吉林省环保部门在事件发生后并没有立即上报给国家环保总局，而是先报给地方政府，最后由于事态的扩大，不敢也不能瞒住的情况下才上报给环保总局，此时已是污染发生几天后的事了。
三 对如何完善我国的环保监督管理体制的考虑
1,制定综合性的环境管理体制立法
目前我国有关环境管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章，甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境管理体制立法，确立环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境管理体制立法体系。这样的一个立法体系是保障法治社会各行政机构有效运行的必要条件。
2,扩大环境保护行政主管部门的职权,建立一个真正的环境保护的统一管理和综合管理部门。
现行的环境保护行政主管部门名义上是一个统管部门,而实际上重点是对污染防治进行监督管理,对于资源的管理则由资源管理部门负责。早在1985年10月,李鹏同志在“全国城市环境保护会议”上就指出：“环境保护部门既是一个综合部门,又是一个监督机构“。这个机构应该是一个能够代表本级政府行使归口管理,组织协调、监督检查职能的有权威的环境管理机构。”因而在实行可持续发展战略的今天,应扩大环境保护行政主管部门监督管理的职权范围,使其既对污染防治进行监督管理,又对资源的保护行使监督管理权,真正成为一个综合性的统一监督管理部门。如前所述,发达国家尤其是环境问题比较严重的国家莫不如此,我国的台湾地区也将如此。台湾地区现在“行政院”下设“环保署”,而“环保署”在“行政院”中处于第三个层次。台湾地区上层已经认识到现行的环境管理体制制约了其环境管理的效率,并拟定于2002年在“行政院”下设“环境资源部”该部将成为集管辖森林、水资源、污染防治于一体的第一大部。
3,改环境保护行政主管部门为中央垂直领导或者省以内垂直领导。
前几年由于地方政府违法乱批乱占耕地的现象导致我国大量土地的闲置使用，国土资源遭到了巨大的浪费。后来国家将地方各级土地管理部门改为省以内垂直管理后，我国土地市场的浪费现象和地方政府的干预现象得到了巨大的遏止。我们可以借鉴这做法，把地方各级环保部门改为中央垂直领导或者省内垂直领导，这样地方县市的领导则很难再干预地方环保行政部门的工作了，地方环保部门开展工作也就更加的大胆、积极了，执法时腰杆也更硬了。
另外，立法上应当明确环境保护行政统管部门和分管部门的职责和分工。目前我国法律规定统管部门与分管部门之间不存在行政上的隶属关系，在行政执法上都是代表国家行政机关依法行使行政执法权，其法律地位是平等的，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。而只有在环境保护监督管理的分工不同，即监督管理对象和范围有差异，但都是属于环境保护监督管理机构，在环境保护的目标和性质上是一致的。[1]由于《环境保护法》第七条关于环境保护监督管理体制的规定尚不具体，对统管与分管之间的关系以至职责权限的划分还不够详尽;一些自然资源保护单行法对环境保护监督管理体制也缺乏相应的条款或者明确的规定，致使一些地方、部门之间依然存在相互扯皮、推委等不良现象。为了解决上述问题，立法可以规定统管部门对分管部门具有规划和协调的职责，另外还应赋予统管部门对于分管部门所涉及环保工作的法定的监督管理权。总之，应使环境保护行政主管部门在环境保护中处于主导和牵头的地位。
( 责任编辑: 赵骏 )
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