扬州市关于印发《扬州市卫生事业“十一五”发展规划》的通知
发布部门: 扬州市人民政府办公室
发布文号: 扬府办发[2006]127号
各县（市、区）人民政府，市各委、办、局（公司），市各直属单位：
《扬州市卫生事业“十一五”发展规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。
二OO六年十月三十日
扬州市卫生事业“十一五”发展规划
“十一五”时期是扬州围绕“富民强市、建设名城”和“两个率先”目标，全面建成小康社会的关键时期。为进一步明确“十一五”期间全市卫生事业的发展目标、主要任务和政策措施，确保全市卫生事业与经济社会科学发展、跨越发展、和谐发展要求相协调，根据《扬州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，结合卫生工作实际制定本规划。
一、卫生事业发展的基础条件和社会环境分析
（一）“十五”扬州卫生事业发展情况
“十五”期间，全市卫生系统不断深化卫生改革，加强卫生基础建设和卫生服务能力建设，全面完成了“十五”卫生事业发展的目标任务，公共卫生、农村卫生、社区卫生和中医药得到了较好发展。全市城乡居民平均期望寿命达74.2岁，同省平均水平。孕产妇死亡率为8.83/10万，婴儿死亡率为6.3‰，低于全国全省平均水平和“十五”规划控制指标。卫生事业的发展和居民健康水平的提高，为“十一五”卫生发展奠定了良好基础。
1、卫生服务能力明显增强。
“十五”期末，全市有各类卫生机构1208个（其中诊所358所，卫生所、医务室307所，社区卫生服务站178所）。医疗实有床位（包括乡卫生院床位）达到11765张，其中医院床位7628张，每千人口2.59张，高于全省2.46张水平；卫生人员达到18732人，其中卫生技术人员15310人，每千人口执业医师和助理执业医师1.55人，高于全省1.47人的水平；每千人口注册护士1.05人。与“九五”期末相比，医院床位（包括乡卫生院床位）增加1259张，卫生技术人员减少1037人。（卫技人员减少的主要原因是部分乡镇卫生院撤并，以及部分企业医疗机构解体）。全市各级医院取得较快发展，完成医疗卫生机构基本建设项目面积达12万平方米以上，创历史最高水平。医疗设施配套建设不断加强，医疗条件和就医环境明显改善，医疗技术水平、管理水平和队伍建设有了新的进步，医疗服务的各项质量效率指标有了新提高。
2、卫生改革稳步推进。
“十五”以来，全市卫生系统深化卫生改革，加大卫生资源整合力度，实施了部分医疗卫生单位的布局、结构和功能的调整，改革卫生防疫机构和采供血机构，市及各县（市、区）均分别组建了卫生监督所和疾病预防控制中心。建成市县统一管理的采供血机构。市妇幼保健院先后兼并了市计划生育指导所、广陵区红十字医院，市中医院兼并了市轻工技校，市卫生学校整体并入扬州环境资源职业技术学院，组建了由市第一人民医院控股的扬州南方协和医院并已开工建设，将为西区群众就医提供方便。这些资源的优化重组，为医疗卫生事业的长期发展奠定了基础。全市农村通过售、租、股、包等形式，对50多家非政府所在地卫生院实行了产权制度改革。卫生投入多元化机制逐步形成，市区建立民营综合性医院4所、专科医院2所，私营和个体医疗机构50多所。公立医疗机构普遍推行了经营权和所有权“两权分离”改革，二级以上综合医院全面推行了病人选医生改革，职工全员聘用制、干部竞争上岗等改革措施进一步完善。通过改革，干部职工的竞争意识、服务意识、创新意识不断增强，医疗卫生服务的质量和水平得到了较大的提高。
3、农村卫生事业持续发展。
“十五”期间，全市重视和加强农村乡镇卫生院和村卫生室的建设，农村卫生服务体系健全率达85%。实施了新型农村合作医疗和农村改水两项政府实事工程，全市新型农村合作医疗人口覆盖率达88.6%以上，自来水累计受益人口327.9万人、普及率达96.6%，卫生厕所覆盖率达68.5%（其中无害化卫生厕所达32%）。创建卫生城市和卫生镇村活动成效显著，市区建成了国家卫生城市，全市建成国家级卫生镇2个，累计建成卫生镇省级24个、市级46个，省级卫生村62个，市区周边8个乡镇全部建成省级卫生镇。全市“亿万农民健康促进行动”通过省级评估，健康教育普及率城市为100%、农村75%。农村卫生事业的不断发展，改善了农村环境和农民群众的医疗保障条件，促进了农民群众生活质量的提高。
4、公共卫生建设和预防保健工作成效显著。
2003年传染性非典型肺炎防治期间，全市实现了“零病例、无疫区”的重大胜利。制定了《扬州市突发公共卫生事件防治体系建设实施方案》，启动了公共卫生四大体系建设，基本建成了疾病预防控制体系，各级医疗机构实现了传染病疫情的网络直报。以肠道传染病为重点，落实综合防治措施，健全了传染病报告、监测和处理制度。艾滋病、血吸虫病和结核病防治工作得到进一步加强。血防工作多次受到国务院检查组和省卫生厅高度评价；结核病防治水平取得新突破，多项防控指标进入省先进行列。儿童计划免疫“五苗”覆盖率达98.7%。全市甲乙类法定报告传染病年发病率为161.31/10万，全市孕产妇保健管理率为94.3%，7岁以下儿童保健管理率为91.3%，均达到省规划指标。
以防治食物中毒为重点，认真履行公共卫生安全监督执法职能。实施了食品卫生监督量化分级管理，职业卫生、放射卫生、学校卫生、公共场所卫生和传染病防治监督执法工作得到较好发展，医疗机构纳入经常性卫生监督范围，公共卫生和医疗市场秩序不断规范。
5、中医药事业取得新进展。
全市中医机构内涵建设进一步推进，综合服务能力显著提高。市区建成了“扬州中医博物馆”、“扬州名医馆”；市中医院建成国家三级中医院，并列为国家“重点专科建设单位”。农村中医工作稳步推进，县（市）全部建成全国或江苏省“农村中医工作先进市”，农村乡镇卫生院中医科、中药房覆盖率达90%以上。
6、卫生科技水平进一步提高。
以建名院、创名科、树名医“三名”战略和“2?4?1人才建设工程”为抓手，推进卫生科技人才建设。全市建成全国重点专科建设单位1个、省重点学科2个、省重点专科4个、市级重点专科35个，获省以上科技进步和新技术引进奖18项；心脏直视手术、肝脏移植和心脏移植等高难手术的医疗水平已步入省内先进行列。全系统有2人被确定为省“1?3?5工程重点人才”、1人被确定省“1?3?5工程”后备人才，有15人被确定为“省333工程培养对象”，有13人（次）被确定为国家和省市有突出贡献的中青年专家。市直医疗单位已拥有博士后2名、博士43名、硕士150多名。
（二）卫生事业发展面临的主要矛盾和问题
“十五”期间我市卫生事业取得了很大发展，但从总体上看，事业发展中长期积存的深层次体制性、结构性矛盾仍未消除，卫生事业与人民群众日益增长的医疗保健需求、与经济社会全面发展的要求还不相适应，尤其是公共卫生和基本医疗服务发展不够，影响着医疗卫生服务的公平性与可及性。
1、卫生资源总量不足，结构不合理。
我市人均卫生费用以及人均卫生事业费，与经济发展的速度不相称，经济发展的成就未能及时转化为卫生事业发展的物质基础。从现有卫生资源布局上看，结构性矛盾仍较突出。一是公共卫生服务相比于医疗服务比较薄弱。疾病预防控制机构人员素质偏低、仪器设备不配套、经费保障机制不完善，监测预警能力不强。疾病预防控制专业人员只占卫生队伍总数的3.73%。二是农村卫生相比于城市卫生比较薄弱。农村医疗卫生服务网络不够健全，基础卫生设施落后，卫生队伍整体素质不高，卫生监督执法队伍缺乏，服务能力和服务水平还不能满足农民群众的医疗保健需求。县以下卫生机构执业（助理）医师只占卫生技术人员总数40.03%，注册护士占22.03%。农民健康保障程度较低。三是基层社区卫生服务相比于医院服务比较薄弱。难以满足人民群众日益增长的多层次、多样化卫生保健需求，社区卫生服务机构诊疗人次只占总量的5.66%。四是民办医疗机构与公立医疗机构相比比较薄弱。民间资本作为卫生事业建设的一支重要力量，作用发挥不够充分，民办医疗机构床位只占医疗机构总床位的6.79%。
2、政府与市场作用界限不清，事业发展机制不完善。
卫生事业作为政府实行一定福利政策的社会公益事业，需要强化政府职责，同时也要充分利用市场机制。但在卫生事业发展过程中，政府职责与市场机制边界不清，政府与市场两种手段交差错位，未能发挥各自应有的作用，影响了卫生工作社会目标的实现。一方面，政府投入和监管责任不到位。政府卫生投入绝对数虽然逐年增加，但其占地方财政支出的比重逐年下降（2001年至2004年分别为3.61%、2.78 %、2.80%、2.29%）。同时政府卫生行政部门监督执法力量不足，监管力度不够，政府规范引导医疗卫生服务的作用未能充分体现，群众对医疗服务认同度不高。另一方面，市场机制运用问题上“过”与“不及”并存。公立医疗卫生机构经济运行过多引入市场激励机制，采取了鼓励收费的公共服务融资导向，医院维持发展主要靠自身积累，疾控机构运行也相当程度上依赖“创收”，扭曲了卫生事业的发展机制，使医疗卫生机构产生了过度追求经济利益的倾向。运用市场机制，吸引社会资本进入医疗卫生领域又显不够。
3、卫生服务公平性不够，资源利用效率不高。
“看病难、看病贵”是社会热点问题，成因复杂，但核心是医疗卫生服务公平性不够。一是筹资公平性不高。在现行财税体制下，政府对卫生事业的投入力度与地方政府的财力高度相关，经济困难地区政府投资于卫生的能力相当弱。二是医疗保障公平性不高。我市城镇职工基本医疗保险参保总人数只有60.03万人，新型农村合作医疗制度保障水平还不高。三是服务利用公平性不高。城乡不同人群之间医疗卫生服务利用的差异在扩大。与公平性不高并存的是，卫生资源的利用效率也不高。从卫生服务调查资料看，我市医疗机构的总服务量“十五”期间没有明显增长，但居民两周患病率却有所增长，说明并非健康改善减少了城乡居民对医疗服务的需求。同时医疗机构特别是基层医疗机构病床使用率较低，农村卫生院的病床使用率仅在50―60%左右，有限的卫生资源没有充分体现出应有的效益。
（三）“十一五”期间卫生事业发展的宏观环境
“十一五”期间，我市卫生事业发展既面临良好的机遇，也面临严峻的挑战，总体上宏观环境有利。
1、科学发展观为卫生事业发展提供了机遇，也提出了更高要求。
以人为本、全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，是我们党对经济社会发展规律的新认识。“十一五”期间将以科学发展观统领经济社会全局的发展，社会事业包括卫生事业的发展，将受到各级党委、政府越来越多的关注和重视，各项配套政策逐步实施。全面建设小康社会和社会主义新农村以及构建和谐社会战略规划的进一步实施，为加快卫生事业发展，特别是加强基层基础卫生工作提供了机遇，也提出了更高的要求。
2、我市“全面建成小康社会”和实现“两个率先”进程的加快，使卫生事业发展有了坚实基础和广阔前景。
我市将在更高层次上推进科学发展、跨越发展、和谐发展，力争经济社会发展苏中率先，到2010年总体上全面建成小康社会，市委市政府对全市经济社会发展已作出全面战略部署，为卫生工作指明了方向。全市经济社会的快速发展和人民群众生活水平的进一步提高，为卫生事业的发展奠定了坚实的基础，提供更为有利的条件。同时群众对医疗卫生工作的要求也越来越高，卫生行业承担的责任越来越大。
3、宏观体制改革进一步深化，为解决困扰卫生事业发展的矛盾提供了可能。
全市将加大改革攻坚力度，形成更具活力、更加开放的体制环境。行政管理体制改革和财政、金融、物价、税收体制改革以及事业单位改革的深化，公共财政体制逐步完善，为解决卫生事业发展中长期存在的公共卫生体系不完善、卫生资源结构不合理、机制不活等深层次矛盾，提供更加有力的政策支撑和保障。与此同时，卫生改革的深化，也将触及深层次利益格局的调整，必须妥善处理各方面的利益关系，切实让事业发展的成果惠及全体人民。
4、新技术发展和开放扩大，将使控制医疗费用的任务更为艰巨。
医学科技的迅速发展，新技术、新设备、新项目、新方法、新药品层出不穷，新医疗仪器和药品引进速度很快，治疗手段进步很快，都会导致医疗费用相应增加。随着对外开放的扩大和新技术的发展，这一趋势还将继续，卫生部门控制医疗费用增长的任务显得十分艰巨，在卫生工作中必须科学应对医学科技的发展与医疗费用增长的严峻挑战，正确处理提高与普及、高精技术与适宜技术、基本服务与特需服务的关系，选择恰当路径发展基本医疗，合理控制医药费用上升，保证群众能够获得与经济发展和收入水平相适应的基本医疗卫生服务，重视并逐步解决困难家庭就医难问题，更好地体现健康公平。
5、影响健康的危险因素增加，公共卫生问题日益复杂。
由于人员流动频繁、物流加速等因素，传染病流行的危险性持续增加，结核病、血吸虫病、乙型肝炎等疾病尚未根本控制，艾滋病、传染性非典型肺炎、人感染禽流感等新发传染病危害加重。随着人口老龄化和居民生活方式的变化，疾病谱、死因谱发生了根本改变，恶性肿瘤、心脑血管病、糖尿病等慢性非传染性疾病已成为威胁人民健康的主要疾病，精神卫生、老年保健等问题也日益突出。工业化、城市化进程加快，环境污染与生态环境变化直接影响群众健康，伤害事件频繁发生，职业病危害形势严峻，食品安全受到广泛关注。各种自然灾害、事故灾难等突发公共事件时有发生，对医疗卫生救援工作提出了更高的要求。卫生工作面临着多重疾病负担的挑战，医药费用加速增长的压力也更加沉重。
二、“十一五”卫生事业发展的指导思想和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，围绕市委市政府“富民强市、建设名城”目标和实现“两个率先”大局，全面落实新时期卫生工作方针，遵循“五个坚持”的指导原则，促进全市卫生事业科学发展、跨越发展、和谐发展。
第一，坚持以人为本。把提高人民健康水平作为事业发展的出发点，把满足群众基本卫生服务需求作为着力点，把群众满意作为衡量事业发展的最高标准，自觉维护人民健康权益，增强医疗卫生服务的公平性与可及性。
第二，坚持加快发展。适应经济社会发展需要，依靠科技进步，注重转变增长方式，创新服务产品，拓宽服务领域，增强卫生行业综合服务能力，在发展中解决矛盾，在发展中优化结构，在发展中提高效益。
第三，坚持政府主导。强化政府主导卫生发展的职责，完善和落实卫生经济政策，加大政府卫生财政投入力度，健全公共卫生、基本医疗服务和健康保障体系，实行卫生工作全行业管理，强化监督执法，依法规范医疗卫生服务和社会卫生管理，引导卫生事业健康发展。
第四，坚持改革创新。创新体制机制，运用市场机制引导社会资本参与医疗服务竞争，形成更加开放、更具活力的医疗卫生服务体系，同时改革卫生行政管理体制，推进政事分开，改革公立医疗卫生机构内部机制，提高运行效率效益。
第五，坚持统筹协调。制定和完善区域卫生规划，推进卫生资源的战略性调整，加强农村卫生、公共卫生、社区卫生、中医药等重点领域和薄弱环节的工作，促使城乡之间、区域之间、医疗与预防之间、中医与西医之间、医疗机构与社区卫生服务机构之间相协调。
（二）总体目标
“十一五”期间，全市卫生事业发展的总目标是建设与经济社会发展相协调、人民满意的卫生事业。至2010年，全市形成较为完善的公共卫生体系、医疗卫生服务体系和农村居民合作医疗保障体系，居民健康及卫生服务指标略高于全省平均水平。适应建设社会主义新农村的要求，推进新型农村合作医疗制度稳步发展，农村卫生基础设施条件明显改善；突发公共卫生事件应急机制比较完善，应急能力显著增强，严重危害人民健康的重大传染病和主要公共卫生问题基本得到控制；医疗资源配置逐步优化，城乡卫生服务体系和基本医疗服务网络比较健全，医疗服务的公平性提高，城乡居民普遍享有方便快捷、价格合理的基本医疗服务，人民群众多层次、多样化的医疗卫生服务需求逐步满足；适应卫生事业发展需要的财政经费保障机制基本建立，卫生行政管理能力进一步加强，卫生发展与经济发展良性互动。
（三）具体指标
健康水平 指标1：城乡居民平均期望寿命达到76岁。指标2：婴儿死亡率控制在10‰以下，5岁以下儿童死亡率控制在15‰以下。指标3：孕产妇死亡率控制在15/10万以下。
农村卫生 指标4：新型农村合作医疗制度人口覆盖率达95%以上。指标5：指导农村二次改水工程。农村无害化卫生户厕普及率达50%以上。指标6：巩固和发展创建卫生城市成果，全市卫生镇村数在“十五”基础上增加20%。指标7：培训500名乡镇卫生院骨干，乡镇医疗卫生机构卫技人员大专及以上学历达50%以上，乡村医生具有执业助理医师以上资格达80%以上。
公共卫生 指标8：居民健康知识知晓率和卫生行为形成率城市居民分别达95%和90%，农村居民分别达90%和85%。指标9：市、县两级疾病预防控制机构、妇幼保健机构、卫生监督机构和传染病医院（分院）、急救医疗机构达到国家和省定建设标准，完善快速有效的公共卫生应急救治系统。建立乡镇卫生执法队伍。指标10：甲、乙类法定报告传染病发病率控制在200/十万以下。儿童计划免疫“五苗”接种率达到95%以上。如期实现国家及省下达的艾滋病、结核病、血吸虫病、乙型肝炎等防治目标。
社区卫生 指标11：城乡社区卫生服务中心（站）覆盖率达90%以上。指标12：加强全科医生培训，社区卫生服务人员岗位培训率达100%。
医疗服务 指标13：完善基本医疗服务体系，每千人口医师及床位数略高于全省平均水平，二、三级医院床护比达1:0.4。30%县级以上医院和1所以上中医医院达到省定基本现代化医院标准。指标14：政府举办二、三级综合医院床位使用率稳定在85―93%适宜范围，平均住院日分别不超过9天和12天。扩大市慈济医院医疗救助范围。指标15：全市无偿献血率达100%，其中自愿无偿献血率超过90%以上。
科技人才 指标16：建设省级重点专科10个，并建立相应的研究室。省（部）级以上立项的科研项目10―15项。市（厅）级立项80项。创新或引进新技术填补省内空白（或在省内领先）10―15项。指标17：建立人才培养选拔和考核机制，新培养和引进省、市重点学科带头人30名。
中医事业 指标18：新建成1个国家或省重点中医临床专科。全市95%以上乡镇卫生院开设中医科、中药房，30%以上乡镇卫生院开设中医特色专科，在20%卫生服务机构开展中医药进社区工作。
基本建设 指标19：基本建成市南方协和医院。完成苏北人民医院、市妇幼保健院改造建设工程和市传染病医院搬迁扩建工程、市急救中心、市中医院门急诊综合楼等市级重点工程建设以及县（市、区）人民医院、中医院和部分乡镇卫生院改扩建重点工程建设，投资总额9.75亿元。
信息网络 指标20：建成市公共卫生突发事件应急指挥中心。建成市疾病预防控制和卫生监督信息网络分平台，建立健全全市公共卫生医疗救治信息系统。建立市级“120”急救医疗卫星定位系统（GPS）。
三、“十一五”卫生事业发展的主要任务
（一）加快发展农村卫生事业，全面推进实施农民健康工程
适应社会主义新农村建设要求，实施农民健康工程，加大农村卫生投入，全面加强农村卫生工作，推进农村卫生事业全面进步。
加强农村卫生机构建设，建立县乡两级、乡村一体、防治结合、分工合理的新型农村卫生服务体系。县级主要加强疾病预防控制中心、妇幼保健所、卫生监督所以及综合医院、中医院建设，使之切实承担农村预防、保健、医疗、急救等服务以及对基层机构与人员的业务指导和培训职责。乡级坚持一个建制乡镇保留一所政府举办的乡镇卫生院，组建社区卫生服务中心（站），提供疾病预防控制、妇幼保健和基本医疗等综合服务，实行乡村卫生机构一体化，基本建成比较完善的农村社区卫生服务体系。组织城镇医疗机构和人员对口支持农村，鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。
加强农村社区卫生服务中心（乡镇卫生院）能力建设，增强综合服务功能，提高农村预防保健、急诊急救和基本医疗服务能力。结合重点乡镇建设，合理布局和配置重点乡镇卫生资源，加强重点乡镇卫生设施建设，加大投入，改造基础设施和配齐、更新基本仪器设备，改善农村医疗卫生服务条件。开展农村基层医护人员岗位培训，全面提高业务素质和服务技能。
巩固发展新型农村合作医疗制度，扩大人口覆盖面，并逐步提高政府财政补助标准，完善和实行医疗救助制度，着力提高新型农村合作医疗的运行质态。建立稳定的筹资机制，健全经办管理机构，强化资金筹集、使用和监督，加强定点机构管理，规范服务行为，提高服务质量和效率。
深入开展爱国卫生运动，继续推进“亿万农民健康促进行动”、创建卫生城市和卫生镇村活动，综合整治城乡卫生环境。加快农村改厕步伐，把农村改厕与农村城镇化建设、血防工作结合起来，建设一批功能适宜、科学合理、造型新颖、使用方便的改厕示范点，以点促面，推进发展。指导农村二次改水工作，推进区域规模供水，不断提高农村水厂供水卫生与安全。
（二）全面加强公共卫生工作，建立和完善公共卫生应急机制
坚持预防为主、防治结合，针对严重危害群众身体健康的重大传染病和主要公共卫生问题，推动建立政府领导、多部门协作和社会参与的公共卫生工作机制，围绕突发公共卫生事件应急处理和突发公共事件医疗救援两大重点，全面提高监测预警、应急控制、医疗救治、监督管理、指挥决策等五大能力建设，进一步落实预防控制策略与措施。
高度重视结核病、血吸虫病、艾滋病、乙型肝炎等重点传染病防治工作。巩固结核病防治工作成果，进一步完善医疗机构与疾病预防控制机构的协作配合机制，提高现代结核病控制策略的实施质量。开展血吸虫病科学防治，综合治理江滩，加强查灭螺、查治病工作，努力控制血吸虫病疫情。积极推进艾滋病高危行为干预示范区（点）工作，推广干预措施，落实对艾滋病患者的救治与关怀措施，遏制艾滋病、性病发病上升势头。做好以霍乱为重点的肠道传染病防治工作，切实降低肠道传染病发病率，努力提高乙肝疫苗及时接种率。开展恶性肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病、高血压等慢性非传染性疾病的防治工作进社区，建立人群死亡报告制度和生命统计制度。抓好碘缺乏病防治干预措施的落实。
加强妇幼保健机构服务能力建设，完善妇幼保健机构基础设施和设备配套。依法加强母婴保健服务机构、人员、技术准入管理，规范产前诊断、新生儿疾病筛查和助产技术等服务，提高出生人口素质。
（三）强化基本医疗服务，努力提高医疗卫生服务的公平性
高度重视满足人民群众基本医疗服务需求。大力发展适应人民群众基本医疗服务需求的适宜技术、适宜项目、适宜服务，政府举办的二、三级医院保证有相当数量的基本医疗服务病床和设施，并通过建立临床检查结果的互认，降低医疗费用中药占比等综合措施，改变医疗费用的不合理增长，门诊及住院费用增幅逐年递降2个百分点。同时，着力办好慈济医院、“慈济窗口”，进一步扩大医疗救助范围。
进一步明确政府承担基本医疗服务的责任。政府重点办好市场机制较难发挥作用、主要承担基本医疗任务、代表区域性医疗水平，在医疗服务体系中起重要作用的医疗机构。市区重点办好2所三级综合医院、1所三级中医院和1所妇幼保健院、1所传染病医院、精神病院以及急救医疗中心、采供血机构。各县（市）政府重点办好1所综合医院和1所中医院。乡镇政府所在地要办好一所卫生院。城乡社区卫生服务机构原则上以公办为主。
研究制定基本医疗服务范围和内容，规范基本医疗服务供给，促进城镇职工基本医疗保险制度和农村新型合作医疗制度健康发展，确保人民群众的基本医疗服务可得性和可及性。
（四）大力发展城乡社区卫生服务，全面落实社区卫生促进项目
实行卫生资源战略性调整，优先发展社区卫生服务。积极实施“社区卫生服务机构设置规划”，通过对现有基层医疗机构的重组、改造和功能转换，整合和挖掘卫生资源，切实加快社区卫生服务机构建设步伐。在城市构建以社区卫生服务中心为主体、社区卫生服务站为补充的社区卫生服务网络。区级政府在每个街道或按每3－5万居民办好一个社区卫生服务中心，并根据需要下设一定数量的社区卫生服务站。健全农村三级卫生服务网，加强重点乡镇政府所在地卫生院建设，逐步将乡镇政府所在地的卫生院建设成社区卫生服务中心，农村社区卫生服务站按覆盖人口每3000―5000人设置，积极推行社区卫生服务中心与社区卫生服务站的一体化管理。协调推进社区卫生服务发展，建立医院与社区卫生服务机构分工合理、分级医疗、双向转诊的新型医疗卫生服务体系，增加社区卫生服务供给，为群众提供安全、有效、便捷、经济的服务，形成社区居民“小病进社区、大病进医院”的就医模式。
坚持预防为主、综合服务，完善社区卫生服务功能，落实社区卫生服务项目。推进社区卫生服务中心按照“六位一体”要求，综合提供预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗和康复等卫生服务，突出公共卫生服务职能，实施综合防治和群体性健康干预，建立社区居民健康档案。强化社区卫生服务机构内部激励和外部监管机制，严格社区卫生服务机构人员及技术项目的准入，改革人事分配制度，完善相关配套政策，建立健全社区卫生人才培养机制和“双向”流动机制，加强社区卫生人才特别是基层公共卫生管理人才建设，稳定基层社区卫生队伍。采取多种形式和方法，大力开展全科医师、公共卫生医师、社区护士岗位培训，加快培养具备全科医学理念和综合知识的专门人才，提高社区卫生队伍的整体素质。
（五）进一步振兴中医事业，完善新型中医服务体系
巩固发展农村中医先进县（市）成果，抓住农村中医和专科建设、人才培养等关键环节，加大投入力度，进一步振兴中医事业。调整优化中医资源配置，构建以市、县中医医院、综合医院中医科、社区卫生服务机构中医科室（诊室）、社会中医门诊部和诊所为一体的新型中医服务体系，不断提高中医医疗服务总量。加强市、县级中医院建设，突出中医药特色和完善服务功能并举，加快人才、设施等各项建设步伐，争创国家及省重点中医临床专科，提高综合服务能力。鼓励社会力量在农村和城市社区兴办中医医疗机构。
以提高农村中医药服务的可及性为重点，大力开展卫生技术人员中医药知识和技能培训。加强社区卫生服务人员中医药知识培训和社区中医药人才队伍建设。
（六）强化医院基础管理，全面提升医院工作水平
以创建基本现代化医院为目标，正确处理好创建基本现代化医院、等级医院与加强医院基础管理的关系，把医院基础管理纳入经常化、制度化、规范化轨道。以加强医院基础管理为核心，以“质量、安全、服务、费用”为重点，继续深入开展医院管理年活动。大力推进依法治院进程，严格执行《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》等法律法规，广泛开展卫生法律法规培训教育活动，严格人员、技术、设备等服务要素准入管理，坚持依法执业、守法执业。推进医院管理队伍职业化建设，培养一支适应基本现代化要求的医院管理队伍。积极运用标准化、规范化和信息化管理方法和手段，努力提高工作效率，不断改善医疗服务，严格控制医疗成本，充分发挥资源效益，全面提升医院科学化管理水平。
四、“十一五”卫生事业发展的保障措施
（一）提高卫生行政能力
切实转变卫生行政部门职能，综合运用法律法规、经济杠杆、行政干预和信息引导等手段，提高行政能力。
强化卫生法制。认真贯彻国家法律法规，建立健全以公共卫生、健康相关产品、医疗卫生机构和专业人员监督管理为主要内容的卫生监督体系，建立机构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新机制。突出加强农村卫生监督执法队伍建设，不断提高卫生监督覆盖面，加大卫生监督力度，严厉打击各种侵害群众健康权益的非法行为。
建立医疗服务和公共卫生服务监督、指导、检查和评价制度。完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素准入管理，加强医疗服务监管，规范服务行为，提高服务质量。落实医疗服务信息公示制度，完善患者投诉处理和医患争议处理机制。建立医疗质量动态监测、评价反馈机制以及患者对医疗机构的监督机制，促进医疗卫生单位之间有序竞争。
编制并实施区域卫生规划和医疗机构设置规划。打破行政隶属关系和所有制界限，对区域内医疗机构和卫生资源进行整合，合理规划布局，实施统一管理。
（二）深化卫生改革
正确区分卫生领域政府行为与市场机制的不同作用范围，分清政府与市场的责任界限，把政府职责履行好，把市场机制利用好，广泛开拓医疗卫生资源，形成政府办医为主导、多种所有制并存、管理体制顺畅、运行机制灵活、市场监管有力的医疗服务新格局。
调整医疗机构布局，构建以二、三级医院为中心，专业医疗机构为补充，社区卫生服务机构为主体的医疗服务体系。积极调整公立医疗机构存量资源，加快发展社区卫生服务机构，提高资源利用效率。明确政府举办医疗机构的数量、类别、规模、布局，努力发挥公立医疗机构主导基本医疗服务、平抑医疗服务市场的功能。
落实各项优惠扶持政策，鼓励发展民办医疗机构，吸引民资、外资兴办医疗机构，促进卫生投资主体多元化。积极鼓励民资、外资到医疗资源相对薄弱的地区投资，引导民资、外资在城市举办具有较高水平的综合性医院和专科医院。
深化公立医疗卫生机构管理体制和运行机制改革，增强生机和活力。按照所有权与经营权分离的思路，探索建立公立医院出资人制度和法人治理结构，建立公立医院院长选拔任用制度和绩效评估制度。探索建立在卫生行政部门管理下的医院经营管理机构，统一管理公立医院人、财、物和业务。继续把人事分配制度改革作为核心内容，改革公立医院内部运行机制，使职工由单位人向社会人转变。
（三）完善和落实卫生投入补偿政策
进一步明确各级政府对卫生事业的投入责任，做到卫生支出增长幅度不低于经常性财政支出增长幅度。确保公共卫生服务和重大传染疾病防治的经费支出，实施农村公共卫生服务投入项目管理。加强基层基础建设，基本完成县级医院、预防保健机构和乡镇卫生院的房屋、设备的改造和建设任务。对政府举办的县及县以上非营利性医疗机构实行定项补助。对社区卫生服务机构重点做好基本设备的配套和人员的培训，推行按服务量确定补助标准。有条件的地方可对乡村医生实行补助，落实养老等社会保障。
强化医疗机构财务和价格监管，加强对非营利性医疗机构成本核算、服务价格、收入分配、资产管理等情况的监督。
（四）加速卫生科技创新和人才培养
落实“科教兴卫”和“人才强卫”战略，切实加强和改善对卫生科技工作的领导，提高卫生科技工作的组织水平，健全科技发展运行管理机制。强化学科建设、人才培养和重大项目实施、重大成果推广。建立健全公开选拔、公平竞争、优胜劣汰的人才选拔和培养机制和考核指标体系，培养优秀领军型人才。对学科、人才建设实行全过程动态管理和目标管理。进一步加大投入，健全卫生科技发展的激励机制。
完善继续医学教育制度和政策措施，将继续医学教育达标情况作为卫生技术人员年度考核、聘任、晋升、执业注册的必备条件，实行终身教育。建立健全农村基层和社区卫生人员培训考核制度，大力开展基层卫生人员培训，轮训乡镇卫生院和社区卫生服务机构技术骨干。
（五）加强卫生行风和职业道德建设
加强卫生行风建设和职业道德建设，全面提高卫生队伍整体素质，坚持为民服务宗旨，发扬敬业奉献精神，提高群众对医疗卫生服务的满意度。贯彻教育、制度、监督并重和标本兼治、纠建并举的工作方针，紧密结合医疗卫生体制改革，探索治本之策。强化职业道德教育，树立典型，表彰先进，弘扬“救死扶伤、忠于职守，爱岗敬业、满腔热情，开拓进取、精益求精，乐于奉献、文明行医”的行业风尚。继续加大纠正医药购销和医疗服务中不正之风的整治力度，遏制收受回扣、“红包”和乱检查、乱收费等损害群众利益的突出问题，不断改善和提高服务态度与质量。
加大卫生宣传力度，争取社会各方面理解、支持、参与卫生事业的发展。有组织有计划地宣传卫生政策与发展成就，构建新闻媒体、公众和医务卫生人员之间沟通的桥梁，正确引导社会舆论，努力建立和谐的医患关系。
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( 责任编辑: 赵骏 )
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