上海市关于印发《上海市卫生发展＂十一五＂规划》的通知

上海市关于印发《上海市卫生发展＂十一五＂规划》的通知

发布部门: 上海市卫生局

发布文号:

各区县卫生局、浦东新区社发局、上海申康医院发展中心、各有关大学、局属各单位：

《上海市卫生发展“十一五”规划》已经市政府审定，现印发给你们，请认真贯彻实施。

上海市卫生局

二○○七年二月二十八日

上海市卫生发展"十一五"规划

"十一五"期间是上海以科学发展观为指导，实现经济社会又好又快发展，努力构建社会主义和谐社会的关键时期；是以增强城市的国际竞争力为发展主线，形成国际经济、金融、贸易、航运中心基本框架的关键时期；也是上海卫生系统抓住重要机遇，深化卫生改革，加快卫生事业发展，服务全市大局的关键时期。为贯彻《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和卫生部《卫生事业第十一个五年规划纲要》，特制定本规划。

一、发展基础

"十五"期间，在市委、市政府的正确领导下，上海卫生事业取得了较大发展。2005年，市民平均期望寿命达到80.13岁，"十五"期间平均婴儿死亡率、孕产妇死亡率分别为4.71‰和8.58/10万，相当于发达国家和地区的平均水平。

(一)公共卫生体系建设取得重大进展

制定实施了《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划(2003年～2005年)》。市公共卫生中心、市疾病预防控制中心新实验楼等重大项目建成并投入使用；6家三级医疗机构传染科、6个市级专科急救中心、6家区级传染病医院、公共卫生应急信息系统等项目相继启动。市级层面投入资金13.16亿元，全市19个区县共投入资金33.99亿元，一大批公共卫生机构的硬件设施得到新建或改造。

突发公共卫生事件应急处置水平显著提高。市卫生行政部门成立了应急办公室；组建了全市突发公共卫生事件应急队伍；制定各类突发公共卫生事件应急预案。2003年抗击非典取得重大胜利，实现了无医护人员感染、无社区传播、无群体爆发的目标，并受到了世界卫生组织专家组的好评。2004年本市个别地区出现禽流感疫情后，各有关方面果断采取应对措施，有效防止了疫情扩散和向人群传播。2004年底印度洋海啸发生后，上海卫生系统在接到命令后迅速组建医疗救援队，并在24小时内抵达泰国，成为最早抵达的国外医疗救援队。2005年其它省市出现禽流感疫情后，本市按照"严监控、早发现、有预案、快处置"的工作要求，修改完善工作预案，落实防控措施，健全长效机制。"十五"期间，还完成了APEC会议、F1赛事等一系列重大活动、重要会议的卫生保障和各类突发事件的医疗救治。

(二)疾病预防控制和妇幼保健工作得到加强

本市人口儿童计划免疫接种率继续保持在98％以上；外来常住人口儿童全部纳入本市计划免疫范围，计划免疫接种率超过85％。有效落实了肝炎、肺结核、艾滋病、性病、血吸虫病等重点传染病和地方病的防治措施。2005年户籍人口甲乙类法定报告传染病发病率为237.52/10万，继续保持历史较低水平。

以社区为平台，开展了高血压、心脑血管疾病和糖尿病等慢性非传染性疾病(以下简称"慢性病")综合防治试点。健全肿瘤登记报告制度，进一步完善了肿瘤监测、早发现、规范诊治等防治策略。

加强妇幼保健工作规范化建设。开展新生儿听力筛查等干预项目，提高出生人口素质。建立10所外来人口孕产妇特约分娩点，提高外来人口孕产妇的住院分娩率，降低孕产妇和新生儿死亡率，有效保障母婴安全。

(三)基层卫生工作加快发展

各级党委和政府高度重视社区卫生和郊区卫生工作，到2005年，通过连续多年的市政府实事工程建设，完成了全部113所地段医院和114所乡镇卫生院的标准化建设，并转为社区卫生服务中心。社区预防保健经费提高到年人均20元以上。

开展了以全科团队服务为核心的新一轮社区卫生服务改革试点，不断加强社区卫生服务的内涵建设，逐步落实"六位一体"的服务功能。

郊区合作医疗制度不断完善，2005年郊区农民合作医疗参保率达到84.3％，人均筹资水平达到306元，加上其他医疗保障形式，郊区农民的医疗保障覆盖率达到98.6％，已基本实现"应保尽保"，农民抵御大病风险的能力进一步提高。

(四)城市医疗体制改革继续深化

制定并实施区域卫生规划。市、区县分级确定了提供公共卫生和基本医疗服务的公立医疗卫生机构主体框架。实施了曙光医院东迁、市一医院松江分院新建等重大工程。优化整合了全市传染病医疗资源。集中力量改建和扩建了一批公立医疗机构，人民群众就医环境得到明显改善。

深化公立医疗机构改革。启动长宁、松江两区卫生服务综合改革试点，探索二、三级医院综合改革试点，转变公立医疗机构的运行机制，促进基本医疗服务重心下移。探索推进公立医疗机构委托管理或联合共建。继续实施公立医疗机构医药费用总量控制政策。进一步推动药品集中招标采购，"十五"期间累计招标金额332.17亿元，药价平均降幅为10.94％。

制定和实施《关于本市促进社会办医发展民办医疗机构的若干意见(试行)》，促进了社会多元办医。至2005年底，全市已有民办医院124家、民办门诊部339家、个体诊所737家，中外合资合作医疗机构18家。

(五)中医药事业取得新的进步

中医医疗服务体系进一步健全。全市基本达到各区县有一所政府举办的中医医疗机构，90％以上的综合性医院、社区卫生服务中心和乡镇卫生院设立了中医科或中西医结合科，形成了覆盖全市的中医药服务网络。

中医内涵建设进一步加强。修订实施《上海市中医病症诊疗常规》、《上海市中医病症护理常规》；成立上海市中医医疗质量控制中心，加强中医质量管理，提高中医医疗机构的中医药治疗率。大力开展中医师承教育，培养了一批高层次的中医临床、科研人才。授予20名中医专家"上海市名中医"荣誉称号，建成23个名老中医学术经验研究工作室。

中医药在重大疾病防治和社区卫生、郊区卫生服务中发挥了重要作用。中医药积极参与防控非典、人感染高致病性禽流感和应对突发公共卫生事件，并显示了独特的优势。建设1个全国中医药社区卫生服务示范区，完成3个全国农村中医工作先进区县二期建设。启动33个上海市中医药服务社区示范点建设，不断拓展简、便、验、廉的中医药服务和中医适宜技术在社区卫生服务中的推广应用。

(六)卫生监督体系建设不断加强

进一步理顺卫生监督体制，市、区县两级卫生监督机构基本实现卫生综合执法。加强卫生监督制度建设和人员规范化培训，执法水平和能力进一步提高。2004年－2005年，平稳有序地完成了食品卫生安全监管、急性职业病危害事故处置等职能的移交工作。

加大卫生监督执法力度。加强传染病防治、公共场所卫生、职业病防治、学校卫生、饮水卫生和食品卫生等公共卫生执法。加强医疗服务执业要素准入和监管，强化医政执法。严厉打击非法行医、非法采供血、"医托"、非法医疗广告等行为，整顿医疗服务市场。

加强医疗质量管理，完善医疗质量控制体系，组建了30个市级医疗质量控制中心，各区县建立了临床专业质控组。建立医疗服务信息公示制度，将全市医疗机构业务工作量、均次费用、质量督查结果等信息定期向社会公示。深入开展"医院管理年"活动，加强对各级医疗机构的检查和督导。

(七)学科人才队伍建设和医学科研成效明显

加强临床医学中心和重点学科建设。"十五"期间，通过多元筹资，共投入资金6.6亿元，建设了33个临床医学中心。启动了新一轮"医学重点学科建设计划"，建设30个重点学科，30个重点专科和40个社区卫生服务重点项目。

实施了"百、千、万"人才培养工程、"医苑新星"培养计划和全科医师培养三年行动计划。启动了"上海市医学领军人才培养计划"和"上海市优秀青年医学人才培养计划"。完善住院医师规范化培训，探索人事代理制度。积极发展成人学历教育，提升卫生专业技术人员总体水平。

医学科研成果显著。"十五"期间，上海卫生系统获得省部级以上科技奖407项，其中，国家科技进步奖29项，国家自然科学奖5项，中华医学科技进步奖64项，上海市科技进步奖309项，位居全国卫生系统和全市各行业前列。

(八)政府职能转变稳步推进

推进卫生依法行政。贯彻实施《行政许可法》，开展行政许可项目和规范性文件清理，进一步完善卫生行政许可程序，规范卫生行政许可行为。认真做好《传染病防治法》、《职业病防治法》、《医疗事故处理条例》等"十五"期间新颁布施行的9部法律法规、34部部门规章和2部地方性法规和政府规章的宣传、培训和实施工作。推进政府信息公开，向社会公开信息864条，提高卫生行政管理工作的透明度。

探索实施市级公立医疗机构"管办分离"改革。在深化卫生投融资改革的基础上，成立了上海申康医院发展中心。"管办分离"后，市卫生局作为主管全市卫生工作的政府组成部门，强化卫生全行业管理、强化政府公共卫生服务、强化医学科研和教育。上海申康医院发展中心作为市级公立医疗机构国有资产营运与管理的责任主体和政府办医的责任主体，在市卫生局行业管理下，执行卫生和国资部门的政策、方针、规划，履行出资人资产权益，推进市级公立医疗机构改革，确保正确办医方向。

二、主要问题

(一)卫生事业发展存在体制性和结构性问题，卫生事业发展不平衡。卫生事业与经济社会协调发展的体制、机制尚不健全，与经济社会发展的互动促进作用未充分显现。卫生事业发展存在一些结构性问题，城乡卫生事业发展、医疗与预防、中医与西医发展不均衡。

(二)城市公共卫生安全存在各种潜在威胁。上海作为国际性的特大型城市，人口基数大、密度高、国内外人流物流交往频繁，各类自然灾害、事故灾难、包括新发传染病在内的突发公共卫生事件和突发社会安全事件，尤其是国际上出现的生物、核化等各类恐怖活动，都对上海的公共卫生安全造成潜在威胁。2010年上海将举办"世博会"，对传染病防治、医疗急救和医疗保障等提出了新的挑战。进一步完善公共卫生体系，提高应对突发公共卫生事件和预防控制重点疾病的能力，确保城市公共卫生安全将是"十一五"期间上海卫生系统面临的重大任务。

(三)城市布局调整、人口老龄化和疾病谱转变对卫生服务带来新的挑战。"十一五"期间，上海城市布局将进一步完善，人口分布将不断调整，预测到"十一五"期末，上海常住人口总量控制在1900万左右，卫生资源的布局和可及性需要进一步改善。同时，上海人口老龄化和高龄化程度也将不断提高，人群疾病谱转变速度明显加快，心脑血管疾病、糖尿病、肿瘤、损伤和中毒、精神和心理疾病等将成为影响居民健康的主要危害因素，慢性病防治任务将日益加重。

(四)基本医疗服务的供给与人民群众的需求存在一定差距。人民群众日益增长的医疗服务需求与政府财政承受能力、个人支付能力相对不足的矛盾较为突出。医疗服务费用增长较快，部分低收入和低保障、无保障人群的"看病贵"问题比较突出。公立医疗机构的补偿机制和运行机制不完全合理，基本医疗服务的质量和效率有待提高。

(五)现代医疗服务业有待加快发展。"十一五"期间，伴随着上海经济快速发展和对外开放的进一步扩大，上海的外籍人士数量和高收入人群将进一步增加，多层次、多样化、延伸性的医疗和保健服务需求日益凸现。上海同时承担着服务长三角、服务长江流域、服务全国和增强城市国际竞争力，面向世界，打造亚洲医疗中心城市的任务，都要求加快发展现代医疗服务业，大力提升上海的医疗服务辐射能力，满足多层次、多样化医疗服务需求。

三、指导思想

以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕增强城市国际竞争力这一发展主线，贯彻新时期卫生工作方针，按照"确保公益、促进均衡、注重内涵、激发活力"的原则，深化改革，加强管理，促进卫生事业全面、协调、可持续发展，为上海建设"四个中心"、成功举办"世博会"、实现"四个率先"和经济社会又好又快发展作出贡献。

1、坚持以人为本，把保护人民健康放在第一位，以提高人民健康水平和维护人民健康权益作为卫生工作的根本出发点和落脚点。

2、坚持卫生事业发展与城市功能、经济发展、社会需求、人文理念相协调，实现卫生事业与经济社会相互促进、互为保障、协调发展。

3、坚持公共医疗卫生的公益性质。卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，实行政府主导和引入市场机制相结合，走符合中国国情和上海特点的发展道路。

4、坚持预防为主，中西医并重，切实把工作重心转向基本、转向社区、转向郊区，优先保证覆盖城乡居民的公共卫生服务和基本医疗服务。

5、坚持以科技和人才作为发展的核心推动力，发挥科技第一生产力、人才第一资源的巨大推动作用，为卫生改革与发展提供坚实支撑。

6、坚持与时俱进、开拓创新，强化政府责任，深化医疗卫生体制改革，破除制约发展的体制机制瓶颈，提升卫生系统物质文明和精神文明建设水平，促进卫生事业健康发展。

四、发展目标

1、总目标

到2010年，初步建成具有中国特色、时代特征、上海特点的卫生体系框架；初步实现居民普遍享有安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务；初步建成亚洲医疗中心城市之一；推进健康城市建设，提高市民的健康水平。

2、具体目标

--提升市民的健康水平。市民的主要健康指标继续保持发达国家和地区的平均水平，平均期望寿命保持80岁以上，婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别控制在5‰和10/10万以下。

--提升基本卫生保健服务的公平性和可及性。探索建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度和基本药物制度，努力缩小城乡之间、地区之间、不同收入群众之间基本卫生保健服务的差距。

--提升公共卫生服务水平和保障能力。形成与上海建设"四个中心"目标相适应、与"世博会"卫生保障需要相适应的公共卫生体系，有效预防控制重大疾病和突发公共卫生事件，维护城市公共卫生安全。

--提升医疗服务的质量、效率和满意度。优化医疗资源布局和配置，强化公立医疗机构的公共服务职能，改善医疗服务的质量和效率，控制基本医疗费用不合理增长，努力构建和谐的医患关系。

--提升医学科技发展水平和国际竞争力。形成一批在亚洲具有领先水平、在世界医学界有一定影响的学科群体，进一步提高医学人才的总体水平和国际竞争力，使上海成为亚洲的医学人才高地、医学科技创新基地和信息交流平台之一。

--提升现代医疗服务业的功能。初步形成国内一流、国际接轨的现代医疗服务业，增强上海医疗服务对国内、国际的辐射能力，提高现代医疗服务业对上海经济发展的贡献率。

--提升卫生全行业管理能力。卫生行政部门切实履行宏观调节、市场监管、社会管理和公共服务的基本职能，强化规划、政策、标准、监管等全行业管理手段，提高卫生依法行政和科学决策水平。

五、发展任务和主要举措

1、加强疾病预防控制体系建设，提升应对突发公共卫生事件和预防控制重大疾病的能力

实施新一轮公共卫生体系建设行动计划。以学科人才、体制机制、服务管理等内涵建设为重点，进一步加强本市公共卫生体系七大系统建设，进一步理顺公共卫生机构的管理体制和运行机制，进一步增强公共卫生专业队伍的技术水平和技术储备，基本建成覆盖全市、功能完善、职责明确、反应灵敏、运转协调、持续发展的公共卫生体系，形成有效预防控制重大疾病和突发公共卫生事件的长效机制，维护城市公共卫生安全。

完善公共卫生应急处置网络。完善各类突发公共卫生事件应急预案，密切多部门合作，加强联防联控。建立由公共卫生应急指挥机构、各应急处置机构和专家咨询机构组成的市、区县两级应急体系，建立平战结合的公共卫生应急专业队伍，加强应急处置车辆、特种救援装备配置。健全公共卫生应急信息系统，形成疾病预防、卫生监督、医疗服务、卫生资源四类数据库和指挥决策、监测预警、突发事件(疫情报告)、应急处置四大应用系统。加强应急处置技术储备和与国际接轨的实验室、标准样品库建设。加强郊区农村急救设施建设。规划建设市核化事件应急医疗救援金山分中心。根据全市总体规划，选择若干医疗机构建设直升机起降点。

预防控制影响居民健康的重点疾病。健全传染病的监测、预警和应对系统，落实各类重点传染病的预防干预措施；有效防范非典、人感染高致病性禽流感等新型传染病；控制肝炎、肺结核、艾滋病、性病等重点传染病。加强慢性病筛查，推行社区重点慢性病规范化管理，提高高血压、糖尿病、肿瘤、精神疾病等重点慢性病的管理率。加强精神卫生预防体系建设，开展高危人群干预。加强与健康相关的环境危害因素评估和预警，开展食源性疾病和食品污染物监测。加强职业病和重点作业场所职业危害的监测、预警和控制。加强眼病、牙病防治。

加强妇幼保健。规划建设上海市妇幼保健中心，加强全市妇幼保健工作的统一管理。本市户籍人口孕产妇和0－6岁儿童保健管理覆盖率保持95%以上。提高外来人口孕产妇住院分娩率和儿童保健管理率。加强新生儿疾病筛查和产前诊断工作，努力降低出生缺陷发生率。

加强健康促进。进一步拓宽健康教育和健康干预的渠道，以社区、企业、学校、医院创建健康场所为重点，通过积极的干预措施和广泛的宣传发动，倡导健康文明的生活理念和行为方式。建立"12320"公共卫生公益热线电话，形成全市统一的健康教育咨询平台。

2、优先发展社区卫生服务，不断完善合作医疗制度，加强郊区卫生工作

建立网络化、全覆盖的社区卫生服务平台。每个街道、乡镇必须设置1所政府举办的社区卫生服务中心；并确保每新增5-10万居住人口，由政府举办一所社区卫生服务中心。根据社区地域、服务半径和人口分布状况，制订社区卫生服务站发展规划、设置标准与规范，合理设置社区卫生服务站。郊区每个中心村设置1个中心村卫生室；人口规模较大或偏远地区的一般村保留村卫生室；随着"三个集中"的推进，适时调整行政村卫生室的设置。按照平等、竞争、择优的原则，鼓励社会力量参与发展社区卫生服务。

落实"六位一体"的社区卫生综合服务功能。社区卫生服务中心的门诊设置以全科门诊为主，社区卫生服务中心不设专家门诊和联合病房，除郊区社区卫生服务中心保留一级大科和部分留观床位外，其余床位要纳入区域卫生规划床位分类管理统筹考虑。完善社区卫生全科团队服务模式，全科服务团队划定责任区，以居住地管理为基础，通过为社区居民建立家庭健康档案等有效形式，逐步落实全覆盖的家庭健康服务责任制，为居民提供安全、有效、便捷、经济的"六位一体"综合卫生服务。综合运用医保、价格、转诊等调控手段，完善社区卫生约定服务，促进居民一般常见病、多发病和诊断明确的慢性病的首诊在社区。

加快郊区卫生事业发展。配合本市配套商品房工程和 "1966"城乡规划体系的规划布局及实施进程，合理配置郊区区域医疗中心和社区卫生服务机构。实施郊区村卫生室标准化建设，"十一五"期间分批完成与本市城乡规划体系相衔接的1000所村卫生室标准化建设。加强城区支援郊区卫生工作，结合卫生资源纵向整合，重点推进金山、奉贤、南汇等远郊地区建设三级医院或分院，提升郊区区域医疗中心服务水平。加强乡村医师培养，提高郊区卫生服务能力和水平。加强城区支援郊区卫生工作。完善镇村卫生机构一体化管理。进一步完善郊区合作医疗制度，坚持"政府引导、民办公助"的原则，加大政府对合作医疗的扶持力度，建立逐年递增的长效筹资机制，不断提高郊区合作医疗保障水平，增强郊区农民抗大病风险能力。

3、改善医疗服务的质量和效率，保障居民的基本医疗服务需求

完善和做实区域卫生规划。适时调整区域卫生规划，细化各类医疗卫生资源的布局要求和配置标准，进一步明确各级各类医疗卫生机构的功能定位，健全提供公共卫生服务和基本医疗服务的公立医疗卫生机构主体框架。重点推进医疗机构床位分类管理，通过细化和完善治疗、护理、康复等各类床位的资源配置、效率考核、质量监管等标准，实现各级各类医疗机构功能互补，引导病人合理分流，提高卫生资源的整体利用效率。

改善医疗资源布局。加强新城、新市镇、中心村医疗卫生机构的建设，加大医疗卫生资源调整力度，促进城乡基本医疗卫生服务均衡发展。规划建设临港、嘉定新城卫生配套项目。完善院前急救机构布局，建设全市统一调度的"120"信息系统，增设院前急救分站，全市配置救护车到500辆，进一步缩短院前急救平均反应时间。围绕建设亚洲医疗中心城市的目标，加强临床医学中心和若干所现代化综合性、特色专科医院建设。建设"世博会"医疗救护配套设施，在"世博会"会区设置若干医疗保障点，新建1个献血屋和1个院前急救分站，规划建设医疗急救用直升机停机坪。

加强医疗机构管理。强化医疗专项技术、大型医用设备、诊疗科目的准入管理，探索建立专科医师准入制度。制定并实施《上海市医院管理评价指南(试行)实施细则》，建立医院管理和绩效评价体系。加强医疗质量、医疗安全管理，落实改善医疗服务和有效减轻群众医疗费用负担的具体措施。

提高基本医疗服务效率。缩短治疗床位的平均住院天数，二级以上综合性医院治疗床位平均住院天数降至10天以内。实行公立医疗机构基本医疗费用总量控制和次均费用控制，制订和实施新版《上海市医疗服务价格汇编》，严格实施合理治疗、合理检查、合理用药、合理收费，控制医疗费用不合理增长。

大力推进自愿无偿献血。加强政府领导、部门联动，推进自愿无偿献血，到2010年自愿无偿献血比例达到95％以上，逐步实现全市临床用血自给。健全采供血服务网络，改善市血液中心杨浦采血分站条件，完善血液管理信息系统，扩大公共捐献脐带血保存规模。加强临床医师输血知识培训，二级以上医院成立临床输血管理机构，促进临床合理用血和安全用血。

4、坚持中西医并重，加大对中医药事业的扶持力度，推进中医药事业全面发展

大力实施"名医、名科、名院"的中医发展战略。注重在继承的基础上创新与发展，凸显中医特色优势。创建1～2所标志性中医医院，建成1所全国重点中西医结合医院。建设10个国家重点中医专科、30个上海市中医名科、50个名老中医学术经验研究工作室。在全市综合性医院建设50个示范中医科和达标中医科。强化中医内涵建设，努力提高中医医疗机构的中医药临床治疗率。

加大中医药应对突发公共卫生事件和防治重大疾病的工作力度。加快国家级中西医结合防治传染病临床基地的建设。加强三级中医医院急诊科、感染科建设。建立一支应对突发公共卫生事件的中医药专业技术队伍。

推进中医适宜技术服务社区基层。开展社区卫生服务中心中医药服务达标建设工作，到2010年达标率达到80％。创建2个全国中医药社区卫生服务示范区和33个上海市中医药服务社区示范点。加强社区全科医师的中医培训。

加强中医药的研究开发与产业转化。围绕中医临床优势病种组织重点攻关，力争在防治艾滋病、病毒性肝炎、肿瘤、中医急症等方面取得进展。研制开发3～4个科技含量较高的中药新药，完成8～10项中医科研成果合作转让项目。加强中医古典文献整理和数据库建设。加强民间献方献药的筛选和管理工作。扩大中医药国际及港澳台合作交流。