洛杉矶雾霾治理启示录:美国花了50年,中国要花多少年?

改造设施减少炼油厂和加油系统的碳氢化合物(臭氧前体物)的排放，禁止开放式燃烧垃圾，建立快速物流系统等。要求汽车加装催化转化器，在汽车上安装“行驶诊断系统”，即时监测机动车的工作状态，让超标车辆及时脱离排污状态和接受维修。

一、洛杉矶是美国的工业城市，从20世纪初就饱受大气污染的困扰。特别是1943年的“洛杉矶雾霾”事件和之后发生的“光化学烟雾”污染，让洛杉矶政府和市民下决心采取措施根治雾霾，并形成了一系列的经验，可以对我国提供有益借鉴。

二、“洛杉矶雾霾”的发展历程

洛杉矶遭受到烟雾的侵扰可以追溯到二战以前。1903年的一天，厚重的工业粉尘使广大居民误以为发生了日食。第二次世界大战极大地提高了工业发展水平，也带来了空气污染。城市人口以及机动车的数量快速增长。根据气象记录，1939年到1943年间能见度迅速下降。洛杉矶人也越来越感到震惊，烟雾模糊了他们的视野，烟尘侵入了他们的肺部。

1943年7月26日，更严重的状况发生了。当日，烟雾笼罩城区，大块厚厚的烟幕降落到洛杉矶市中心，明明是白昼，却昏天黑地，能见度只到3个街区以内。当时正值酷暑，在热浪之下，“毒气”变本加厉，袭击人们的眼睛和喉咙，使人产生难以忍受的刺痛之感。由于当时正在同日本作战，人们甚至怀疑遭受了敌方的“毒气攻击”。这就是有名的1943年“洛杉矶雾霾”事件。

1945年，二战结束了，但是对雾霾的战斗却刚刚开始。1952年和1955年，洛杉矶先后发生了两次严重的“光化学烟雾”，每次都造成数百名65岁以上老人因呼吸系统衰竭而死亡。警钟正在敲响，洛杉矶已经从“天使之城”变为“雾霾之城”，城市的天空被讥讽为“冲坏了的胶卷”。

三、成因分析

1943年，洛杉矶在分析雾霾产生的原因时，首先想到的是位于市区的南加州燃气公司生产厂，它生产一种合成橡胶原料的丁二烯产品。在公众的压力下，该厂被迫临时关闭。但是雾霾并没有减少，反而越发频繁。人们开始意识到，雾霾产生的原因并非想象的那么简单，而要消除它也不是一夕之功。随后人们知道雾霾还有许多其他来源，如机车和柴油机车喷出的烟;后院焚烧炉、城市垃圾场、锯木厂、废木厂焚烧的垃圾等。

1946年，《洛杉矶时报》聘请空气污染专家Raymond R.Tucker分析洛杉矶雾霾问题并提出解决方案。经过分析，Tucker提出减少空气污染23个推荐方案，包括禁止在后院焚烧废橡胶等。

1952年，加州理工学院化学家Arie J. Haagen-Smit首次提出，雾霾形成与汽车尾气以及光化学反应下的气粒转化有着直接关系，并指出臭氧是洛杉矶雾霾的主要成分，这与美国东部污染主要来自燃煤和重油产生的二氧化硫有明显不同。他的结论，成为大气治污史上具有里程碑意义的研究。

四、公众和政府的认识过程

科学家的研究让洛杉矶市民意识到，自己选择的生活方式造成了目前的污染，心爱的汽车就是污染源-这需要很大勇气来面对。随着“把汽车整干净”和“把燃料整干净”的理念渐成共识，从市到州，一系列级别越来越高的法规被制定出来。第一次有专人检查炼油和燃料添加过程中的渗漏和汽化现象，第一次建立了汽车废气标准，第一次对车辆排气设备作出规定……

洛杉矶与雾霾战斗的道路注定是漫长的。加州政府对汽车装备标准的规定遭到了福特汽车公司等汽车制造商的抵制，而限制汽油中的烯烃最高含量并提倡开发天然气等新型燃料则让石油大亨们怒不可遏。人们开始意识到，面对跨国产业巨头，应当寻求联邦层面的立法，才能使局面有根本性的好转。

到了1960年代末，随着美国民权和反战运动的高涨，越来越多的人开始关注环境问题。1970年4月22日，2000万民众在全美各地举行了声势浩大的游行，呼吁保护环境。这一草根行动最终直达国会山，立法机构开始意识到环境保护的迫切性。后来这一天被美国政府定为“地球日”。

民众的努力促成了1970年联邦《清洁空气法》的出台。这部法律在后来的环境保护中发挥了关键作用，是一个重要的里程碑。在这之前洛杉矶的监管者在面对全国性的汽车和石油巨头时往往力不从心，而《清洁空气法》的出台标志着全国范围内污染标准的制定成为可能。

这次全国环保大游行被认为是世界上最早的大规模群众性环境保护运动，除推动了《清洁空气法》的颁布，还催生了1972年联合国第一次人类环境会议。

五、应对措施

正是1943年发生的雾霾事件，开启了洛杉矶治理雾霾之战。到上世纪80年代末洛杉矶治理雾霾的成果开始逐步显现出来，洛杉矶空气质量有了明显改善。期间美国联邦政府和州政府采取了一系列卓有成效的措施。

(一)成立专门的空气质量管理机构

1.美国环境保护署

1970年地球日，2千万美国民众走上街头，抗议政府在保护环境方面不得力。压力之下，时任总统尼克松不得不同意成立了一个特殊的部门：美国环境保护署(EPA)，结束了美国没有联邦政府机构共同应对危害人体健康及破坏环境的污染物问题的局面。

自1970年以来，EPA一直致力于营造一个更清洁、更健康的环境。其职责包括制定全国的环保法规，进行相关科学研究，以及向各级地方政府机构提供资金和技术支持等。根据《清洁空气法案》和《国家环境空气质量标准》规定的污染物排放标准，将全国分为3类：达标区、不达标区和无法判定区。其中，不达标区被划定为大气质量控制区，必须实行州实施计划(简称SIP)，以达到并保持大气质量标准。

EPA将美国50个州划为10个大区，每个大区设立区域环境办公室，由它们作为EPA的代表，对所辖大区的综合性环保工作进行监督，在这些州内代表EPA执行联邦的环境法律、实施EPA的各种项目，协调州与联邦政府的关系，以促进跨州区域性环境问题的解决。加州属第九大区管辖。

2.成立区域空气质量管理机构，实现联防联控

1946年，洛杉矶市成立了全美第一个地方空气质量管理部门——烟雾控制局，并建立了全美第一个工业污染气体排放标准和许可证制度。一批工厂被迫关闭或迁往其它城市，但空气污染状况依然存在。人们开始意识到空气污染不单是一个城市的问题，相邻城市和地区必须共同参与，在更大范围内控制空气污染。1947年，尽管遭到石油公司和商会的竭力反对，洛杉矶县空气污染控制区成立，成为全美首个负责空气污染控制的管区，给所有的工业都设置了空气污染准入制度，这是美国第一个和大气污染防治有关的区域管理项目。随后10年里，加州南部橙县、河滨县和和圣伯纳蒂诺县也先后成立相同的组织。

1967年，加州空气资源委员会(ARB)成立，其使命包括保持良好的空气质量，防止公众接触空气中的污染源，为遵守空气污染的规则和条例提供创新性方法等。加州空气资源委员会制定了全美第一个总悬浮颗粒物、光化学氧化剂、二氧化硫、二氧化氮和其它污染物的空气质量标准。

洛杉矶所在的南加州是空气污染最严重的地区，由于空气的流动性，污染源与受害区域并不一致。为了实现跨地区合作应对空气污染，合理分摊治污费用，1977年由位于南加州地区的洛杉矶县、橙县、河滨县和和圣伯纳蒂诺县的部分地区联合成立了南海岸空气质量管理局(SCAQMD)，负责制定区域空气质量管理规划和政策，对区内企业和固定污染源的污染物排放进行统一监管。南海岸空气质量管理局成立后制定了一系列空气污染治理政策，成为区域联防联控的典范。

SCAQMD制定和实施“空气质量管理计划”，促使本地区恪守联邦和州清洁空气标准，同时还制定诸多规则以减少各种来源的排放，包括特定类型的设备、工业流程、涂料和溶剂，甚至消费性产品。向许多企业和行业发布可以确保符合质量的规则。SCAQMD工作人员会定期检查以确保符合这些要求。SCAQMD在所辖区域内38个位置持续监控空气质量，在出现空气质量不佳时能及时通知公众。

SCAQMD主要负责控制空气污染的静态来源。这些来源可能包括从大型发电厂和炼油厂到街角加油站的任何场所。大约有28400家企业在SCAQMD许可下运营。许多消费性产品也被认为是静态来源，包括建筑涂料、家具清漆以及数以千计含挥发性溶剂的产品。

(二)出台法规为空气污染防治提供法律保障

洛杉矶空气污染防治的法律框架包括联邦、州、地区(南海岸空气质量管理局)和地方政府四个不同层次。各级政府根据其权限和职责制定相关空气质量法规和政策，各有侧重，相互衔接，并由此形成了一套完整、全面、适用于区域空气治理的策略。

1. 联邦政府出台《清洁空气法》

在联邦政府层面，美国环境保护署负责制定全国性的空气保护法规，监管各个州的各项污染物排放标准，包括路面机动车辆，火车、飞机和船只等移动污染物排放标准，以及监督州政府制定和推行各项空气质量管理规划和政策。

1970年，联邦政府通过了《清洁空气法》，它是从1955年的《空气污染控制法》、1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》发展而来的，1977年、1990年又对其进行了两次修正。《清洁空气法》是一项全国性的立法，具有广泛的约束效力，被视为一座里程碑。法案规定由联邦政府制定空气质量标准，列出了空气污染物质名单，制定了车辆的认证、检测、减排配件应用等多项制度，对燃料的生产也做出明确规定。根据该法案设立了联邦环境保护署，除了赋予其实在的管理权力外，法案还规定环保署可以对污染空气的行为提起民事和刑事诉讼。这些都在未来的空气污染防治中发挥了关键作用。

1971年，美国政府颁布了《国家环境空气质量标准》，要求对6种空气污染物进行管制，当时人们对污染物的概念是“总悬浮颗粒物(TSP)”，即所有飘浮在空气中的颗粒。随着科学的发展，人们发现，一些粒径更小的颗粒物，尤其是粒径在10微米以下的颗粒物，对人体健康的影响更大。因此，1987年美国环保署废除了总悬浮颗粒物的标准，制定了PM10的标准。并开始展开了更小的颗粒物，即PM2.5的科学研究。1997年，美国环保署首次增加了PM2.5的标准，要求各州年均值不超过15微克/立方米，日均值不超过65微克/立方米。 2006年，PM2.5的日均值收紧至35微克/立方米。

2.州及地方政府层面的法案

在州政府层面，1988年，加州通过了《加州洁净空气法》，对未来20年的加州空气质量进行全面规划。加州空气资源局负责制定路面和非路面移动污染源的排放标准、汽车燃料标准，以及消费产品管制规定。加州空气资源局同时负责根据联邦《洁净空气法》制定州政府的空气质量实施计划。由于《加州洁净空气法》较联邦政府的《洁净空气法》更严格，故《加州洁净空气法》成为州政府监管空气质量标准的主要依据。根据《加州洁净空气法》，各类污染源必须采用有效可行技术方案控制污染物排放，并应以每年百分之五的幅度减少污染物和其先导污染物的排放。

在地区管理层面，洛杉矶所在的南海岸空气质量管理局负责监管固定污染源、间接污染源和部分移动污染源(如火车和船只的可见排放物)的污染物排放，同时亦负责制定区域空气质量管理规划和政策。

在地方政府层面，由南加州政府协会(SCAG)负责区域交通规划研究，编制区域经济和人口预测，协调各城市之间的合作和协助地方执行减排政策。洛杉矶市政府则需要制定和实施与交通有关的治理措施，以配合上述各项空气质量控制规划的实施。

(三)引入市场机制