全面二孩政策即将实施 生育高峰或在2017年

“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”，昨天发布的《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》宣布了这一重大决定。这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后，为适应经济社会发展形势，中国人口与生育政策的又一次历史性调整。至此，实施了35年的独生子女政策正式宣告终结。

□解读：生育率进入超低水平

中国目前的人口已超过13亿。五中全会公报指出，“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”

“中国的生育政策从产生的那一天起始终在实践中不断调整和完善。”南开大学人口与发展研究所教授原新说。

上世纪70年代，为控制人口过快增长，缓解人口与经济社会、资源环境的紧张关系，我国开始全面推行计划生育。进入新世纪，我国人口发展呈现出重大转折性变化。尽管人口基数大的基本国情未根本改变，但生育率低、人口老龄化、城市化率不断上升、独生子女家庭数量增长等人口结构性问题也正日益成为影响经济社会发展的重要因素。

此次全面放开二孩生育的背景是，中国人口形势已发生历史性转变。这些变化包括生育率进入超低水平，以及性别比失衡、老龄化和少子化等。其中，生育率过低成为谈论最多的问题之一。

之前，国务院组织开展的人口发展战略研究认为，中国人口总量峰值应控制在15亿人左右，妇女总和生育率保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。

最新一次人口普查的结果显示，中国生育率已降至1.18的低水平，远低于欧美发达国家和东亚邻国。

老龄化加速影响经济

老龄化也成为困扰中国的一个问题。国家统计局数据显示，2014年中国60岁及以上老人2.12亿人，占总人口比例为15.5%;65岁以上人口数为1.37亿人，占比10.1%。

国家统计局数据显示，自2012年以来，中国15岁至59岁的劳动年龄人口连续三年下降，仅2012年当年劳动年龄人口绝对数就减少了345万。

改革开放以来，人口红利是中国经济持续快速增长的重要因素。今年前三季度及第三季度，中国GDP增幅均为6.9%。这是2009年6月以来中国经济增速首次跌破7%。

“我国生育率已有20多年低于实现世代交替所需的更替水平(即平均每对夫妇生育至少两个孩子)，多年处于世界低生育水平国家行列。”中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌说，目前，我国劳动年龄人口已经开始减少，年轻劳动力出现急剧萎缩，同时养老负担加大。

顾宝昌说，全面放开二孩政策，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力;有利于提高家庭抗风险能力，增加未来劳动力的供给和缓解老年扶养负担;有利于扩大国内需求和经济平稳增长，焕发社会活力和增强创新能力，提升我国的国际竞争力。

中央党校经济学者周天勇分析，人口和劳动力成本是中国目前出现经济下行的一个重要原因。通过对中国1974年到1994年人口增长变动数据与1994年到2014年经济增长数据的相关性分析，周天勇发现二者高度相关。“人口结构中婴幼少青年等人口比例的快速下降，影响国内的投资消费，进而使经济下行。”他指出。

人口出生率与股市、房地产市场、经济繁荣度紧密相连。专家们认为，老龄化加速、少子化严重的当下中国，正需要这样一次婴儿潮，为未来数十年的经济发展带来持久动力。

再生育意愿有所下降

十八届三中全会以来，各地将单独二孩政策作为一项重要改革内容依法实施。2014年1月，浙江、安徽、江西三省率先启动，3月-6月，多数省份集中实施，9月份政策全面落地。单独二孩政策的目标人群，也就是夫妇一方为独生子女，且已生育一孩的以80后为主，目标人群约1100万。

监测显示，2014年七、八月份，全国每月申请量达到15万对左右，2015年前7月稳定在每月8万-9万对，截至2015年5月底，全国有145万对夫妇提出再生育申请，139万多对办理了手续。河北、辽宁、浙江、山东、湖北、重庆、四川等七省市占到申请总量的55.2%。

国家统计局数据显示，2014年我国出生率比上年提高0.29个千分点，单独二孩的政策效果逐步显现。

但2014年国家统计局人口变动抽样调查显示，目标人群中43%有再生育的打算，2015年初，国家卫生计生委开展的专项调查显示，39.6%有再生育打算，与2013年的调查相比有所下降。

经过单独二孩放开到如今普遍允许二孩的过渡，“到现在这个时点发布调整，很重要的原因是单独二孩政策实施没有完全达到预期目标。五中全会恰逢其时讨论十三五规划，两个节点交汇在一起，形成了这个利好的政策出台。”北京大学社会学系教授陆杰华说。

□影响：2017年将现出生人口峰值

普遍放开二孩之后每年新增加人口会怎样变化?会否形成人口堆积?对此，陆杰华指出，政策落地会从明年陆续开始。因此影响可能会集中产生在2017年、2018年和2019年期间。

“有数据估计增长在每年300万到500万。这只是某些年份可能会达到，生育意愿释放以后，不会长期是这个数字。其中2017年的增长可能是峰值。”陆杰华指出，毕竟对于“70后”来说是最后一次机会，他们可能会比较急迫，尽快享受政策利好。“但实际上从总体、长远来说，尽管个别年份会有一些出生堆积，比较难改变我们低生育率的现实。”

陆杰华估算，年出生人口峰值在2017年会达到2300万左右，但这样的水平预计只会持续一两年，很快就会回归走低。这是因为生育的主体是80后、90后，少生的观念已经成为他们的主流思想，他们的生育更加理性。

新政将提振中国经济信心

“从双独家庭生二孩，到单独家庭生二孩，再到现在的全面二孩，生育政策调整虽然是渐进式的，但间隔时间不长，表明政策的调整和推进态度很坚决。”中银国际策略分析师张晓娇认为。

2014年，“单独二孩”政策在全国范围落地，此前有关部门担心的“新一轮婴儿潮”并未出现，全年出生人口仅比上一年增加了47万。

根据国家卫计委的统计，截止到2015年5月底，全国1100多万单独夫妻仅有145万申请再生育。“全面二孩的放开，直接影响人口结构，但这其实是一个被动型政策，由民众来决定是否要二孩。”张晓娇说。

张晓娇认为，育龄夫妻的经济压力，是放开“单独二孩”却未出现生育潮的重要原因。

根据人口学专家测算，全面放开“二孩”后，新增人口峰值不会超过800万，扭转人口形势效果可期。

北京大学光华管理学院经济系教授梁建章认为，新政将提振海内外资本投资中国经济的信心。“中国有望获得更多具有战略眼光的长期投资，尤其可能集中在科研、教育以及战略新兴产业领域内”。

考虑到生育政策的改革对人口结构调整的影响并非一蹴而就，张晓娇建议，除了全面放开二孩，未来五至十年中国应立足现状，竭尽全力采取措施扭转人口结构不合理可能发生的不利影响。

“从具体政策上看，在增加养老保障的同时，应该重点在于技术进步、产业升级、提升人力资本素质等。”她说。

□保障：多次评估全面二孩政策

国家卫计委指出，中央历来高度重视人口和计划生育工作。上世纪70年代，为控制人口过快增长，缓解人口与经济社会、资源环境的紧张关系，我国开始全面推行计划生育。在全党全社会的共同努力下，计划生育取得了伟大成就，有力促进了经济增长、社会进步和民生改善，为全面建设小康社会奠定了坚实基础。

进入新世纪，我国人口发展呈现出重大转折性变化。人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口开始减少，老龄化程度不断加深，家庭养老抚幼功能弱化，少生优生成为社会生育观念的主流。顺应人口与经济社会发展的新形势、新特征，中央审时度势、科学决策，党的十八届三中全会启动实施单独二孩政策。在各级各部门的共同努力下，单独二孩政策落地扎实有力，生育水平变动符合预期。

中央高度重视进一步调整完善生育政策工作。按照中央的决策部署，国家卫生计生委会同有关部门全面评估单独二孩政策实施情况，就实施全面二孩政策进行了多方案测算比较和研究论证，深入开展调查研究，广泛听取各界意见，为科学决策提供了重要支撑。

将增加服务能力供给

据统计，受人口年龄结构以及生育政策调整的影响，我国出生人口从2010年到2014年保持增长态势。与此同时，我国劳动年龄人口下降，老年人口不断上升。2014年降至9.3亿。60岁及以上老年人口从2010年13.3%提高到2014年的15.5%，总量达到2.12亿人。

“党的十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是中央科学把握人口发展规律，站在中华民族长远发展的战略高度、促进人口均衡发展的重大举措。”国家卫生计生委主任李斌认为，实施全面二孩政策，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力;有利于促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会的目标;有利于更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。

李斌表示，要把思想和行动统一到五中全会精神上来，做好政策的落实工作。下一步要修改完善相关法律法规，做好政策的衔接。要加强生殖健康、妇幼健康、托儿所幼儿园等公共服务的供给。要帮助有特殊困难的计划生育家庭，要便民、利民，做好服务工作，把这件惠民生、利长远、合民心、顺民意的好事办好。

□建议：公共配套服务应跟上

陆杰华指出，全面放开二孩政策出台之后，相应公共服务、基础设施建设必须尽快跟上。首先是公共卫生资源，其次是教育，再往后是就业。“即使我们一个阶段付出得比较多，但这也是我们调整政策应该付出的正常成本，对于未来发展大有助益。”众所周知，这一政策的利好会显现在一定程度缓解老龄化、短期内促进拉动内需特别是拉动婴幼儿市场、保障劳动力供给、解决家庭养老资源减少问题，特别是缓解出生性别比、帮助独生子女家庭应对风险等方面。

陆杰华指出，政策出台说明中央对生育意愿和行为有比较科学的把握，这是调整的基础。下一步各地、各部门应根据中央精神，适当进行政策的调整。“如何把好的政策落实好，让老百姓既能生得起，还能养得起，还有很多工作要做。”

重新审视生育审批制度

“计划生育基本国策赋予了新内涵，逐步调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展是新时期最重要的战略目标和任务。”国家卫生计生委计划生育基层指导司司长杨文庄说。