原标题：分类实施无户口人员登记政策
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平12月9日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议并发表重要讲话。他强调，今年以来，在党中央领导下，各地区各部门全面贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，推动出台了一大批有力度、有分量的改革成果，改革呈现全面发力、多点突破、蹄疾步稳、纵深推进的良好态势。明年是“十三五”开局之年，各项改革任务、制度建设要向全面建成小康社会这个目标聚焦、向构建发展新体制聚焦，扭住关键，精准发力，严明责任，狠抓落实，确保各项改革取得预期成效。
会议审议通过了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》、《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》、《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》、《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》、《中国三江源国家公园体制试点方案》、《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》、《公安机关执法勤务警员职务序列改革试点方案》、《公安机关警务技术职务序列改革试点方案》、《中央全面深化改革领导小组2015年工作总结报告》、《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点》。
1 推行权力清单编制试点
推行国务院部门权力和责任清单编制试点，要按照简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能的要求，以清单形式列明试点部门行政权责及其依据、行使主体、运行流程等，推进行政权责依法公开，强化行政权力监督和制约，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系。
专家解读：国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰表示，在国务院部门推行试点层次更高、辐射面广，影响也更大。马庆钰介绍，今年3月，中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，而这次通过了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，这是一个由下到上的过程，从基层走向中央政府的过程，由试验逐步走向成熟的过程，并将成为一个全局性的文件。
马庆钰认为，首先通过试点，拿出经验性的东西，再逐步展开，最后全面施行的时候阻力会小一些，推行起来会更加顺利。此外，通过编制权力和责任清单，可以让部门不再推诿该负的责任，也让部门不再揽不该揽的责任。同时让公权和私权界限更加清晰，管理权、审批权、监督权等更加合理科学，也让权力规范化。
2 提升教育对外开放质量
教育对外开放要服务党和国家工作大局，统筹国内国际两个大局，提升教育对外开放质量和水平。要增强服务中心工作能力，自觉服务“一带一路”建设等重大战略。要加强党对教育对外开放工作的领导，发挥各级党组织在教育对外开放战略目标、人才培养、干部管理等各项工作中的领导作用。
专家解读：教育部教育发展研究中心主任张力认为，未来五年教育现代化将取得重要进展，教育对外开放也将跃上新的台阶。
从会议报道释放的政策要点信息来看，张力认为，至少有三方面亮点：
第一，教育对外开放，充分体现了“十三五”时期开放发展重大理念。
第二，教育对外开放的基本政策取向，主要是借鉴国际上先进的教育理念和教育经验，促进我国教育改革发展，提升我国教育的国际地位、影响力和竞争力。
第三，教育对外开放，要坚持全国一盘棋的战略思路。中央要求教育对外开放要考虑不同地区教育水平和区域发展需要，有所侧重、因地制宜，强调加强党对教育对外开放工作的领导，这些都充分体现了立足基本国情实际的求真务实精神，为开辟教育对外开放新局面明确了总体方向和实现路径。
3 计生政策与户口登记脱钩
要完善户口登记政策，把计划生育等政策与户口登记脱钩，加强户口登记管理，全面解决无户口人员登记户口问题。要摸清无户口人员数量、分布及产生原因等，分类实施无户口人员登记政策。要将解决无户口人员登记户口问题与健全完善计划生育、收养登记、流浪救助、国籍管理等相关领域政策统筹考虑、协同推进。
专家解读：对于无户口人员的落户问题，国家发改委宏观经济研究所副研究员万海远认为，要进行户口登记本身并不困难，关键在于背后的配套措施如何保障，其中涉及无户口人员的医疗、医保、教育等方面。
此前，万海远关于“黑户”的调查报告提到，除了在边远农村隐形存在的黑户外，许多无户口人员流动到城市，其中一些人成为流浪群体。万海远认为，对于这部分人群，证明其身份的医学出生证明可能已经丢失，除了要解决上户口，还需要民政、社会保障等部门主动作为，也就涉及会议提及的“收养登记、流浪救助等相关领域”。
对于会议中提到国籍管理也要协同推进无户口人员登记户口，万海远解释道，一些避难者或者难民来到中国，虽然没有中国国籍和身份，但是他们长期生活在中国，也需要得到关注。
4 保障基层警察发展空间
要根据人民警察武装性、实战性、高强度、高风险等职业特点，以及公安队伍规模大、层级多、主要集中在基层一线等实际情况，完善执法勤务警员职务序列，建立警务技术职务序列，拓展执法勤务警员和警务技术人民警察职业发展空间，完善激励保障机制，激发队伍活力。
专家解读：“过去对于人民警察的管理制度和对普通公务员的管理相同，并没有考虑其工作性质和职责的特殊性，在待遇和相关保障方面都不符合其职业要求。”在谈到会议涉及的警察管理制度改革方面的内容时，中国人民公安大学公安管理学院院长张光认为很有必要。
目前，公安机关根据《公务员法》对人民警察进行职务序列设置，也就是按照人数比例来设置领导职务与非领导职务的职数。而这种制度设置也造成警察的个人职业发展更为缓慢。张光解释道：“警察的数量在公务员队伍中占1/4左右，而公务员法对一个级别设置多少职位是有规定的，基数过大就导致大量的警察都在基层，上升空间非常有限，而警衔低导致相应的待遇也就低。”张光认为，未来应该根据警察的具体工作职责和特点进行管理和制度设置，通过多种职务序列的渠道保障其发展空间。
■ 其他要点
构建多层次医保体系
会议指出，要按照统一制度、整合政策、均衡水平、完善机制、提升服务的总体思路，从统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理等方面进行整合，积极构建保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效的城乡居民医保制度。要推动实现医疗、医保、医药“三医联动”，推动基本医保、大病保险、医疗救助、商业健康保险、社会慈善等衔接配合，努力构建多层次的医疗保障体系。
开展国家公园体制试点
14地将推开司改试点
会议强调，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，是司法体制改革的基础性措施。根据中央统一部署，2014年以来，先后18个省区市启动两批改革试点。试点地方改革取得明显成效，在全国推开司法体制改革试点的条件时机已经成熟。会议同意于2016年在北京、天津等13个省区市和新疆生产建设兵团适时推开司法体制改革试点。试点地方要加强组织领导，科学组织实施。中央有关部门要加强统筹指导。
安全网扩展阅读：“黑户”问题危害社会稳定
“黑户”个体是权利被剥夺的弱势群体，由于长期被排斥在主流社会之外，他们没有归属感，容易产生报复社会心理。而一旦心理底线被激化，他们随时成为社会的定时炸弹。而且，由于“黑户”群体中的一些违法人员长期习惯地游离于公众视线之外，他们“反侦察”的能力更高，“人间蒸发”而不被发现的概率更大，因此容易成为一些非法组织努力争取的对象。在新疆、云南发生的多起暴恐袭击事件表明，很多恐怖组织正是看中了“黑户”个体“看不见、摸不着、找不到”的特征，偏向于雇佣“黑户”个体从事暴恐活动。所以，“黑户”个体一旦被某些非法组织利用，会给防治和处理暴恐事件带来极大的困扰，并增加新的社会不稳定因素。
在当前，绝大部分中小企业都没有承接户口管理的能力，但是农民工和大学生又那么多，如何制定相关政策来鼓励大学生到中小企业工作甚至创业，相关的户籍制度必须衔接上。而且，人口迁徙到外地之后，如果户籍管理无法进行无缝对接，“黑户”现象就会不可避免，由此对流动激励构成负面影响，并成为个人和企业的发展障碍。
在调查中还发现，在城乡户籍统筹的背景下，城市的户籍价值慢慢削弱;相反，农村户籍的价值却日益增加。所以，附着在农村土地上的福利和补贴吸引了大量的城郊甚至城镇人口申请“非转农”，倒城镇化现象严重。在这种情况下，一些农村出去而没有工作的毕业生，就会申请回到农村从事农业活动。
然而，当地派出所的规定是，纵然回村从事农业活动或自营劳动，也不能落成当地户口，因为这会让他们镇的城镇化率不断走低。一些户籍管理部门为了完成城镇化的考核指标，轻易地把居民的农业户口改成了非农业户口，同时还不允许外迁的农村籍大学毕业生返回农村从事农业活动，也不允许他们把户口迁回成当地户口，以此来提高城镇化率。这一做法，往往会带来农村大学毕业生不能回迁而把档案自留，由此带来大量的“黑户”现象发生。
在这种情况下，那些没有工作、没有农田、没有宅基地的毕业生，在成为“黑户”的同时，生存状态堪忧。而且，在调查中我们发现，个别地方的城镇化存在盲目的、运动式发展苗头。虽然城镇化率在快速上升，但是“被”城镇化的居民却并没有享受到城镇化所带来的好处。虽然在户口簿上被转化成城镇居民，但他们依然没有好的住房，依然没有优质的社会保障，孩子也依然没有享受到好的教育。换句话说，居民所得到的城镇化不是真正有质量的城镇化，而是盲目追求数量的城镇化。
( 责任编辑: 刘长利 )
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