开放小区是否与物权法相悖？最高法回应

最高人民法院民一庭庭长 程新文

2016年2月23日上午10时，最高法发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》并回答记者提问。以下是部分文字摘录。

记者：

我有两个小问题，也是我们老百姓非常关心的。最近几年关于房屋买卖的纠纷日益增多，但是有一方可能认为登记错误就状告刑事案件，但是有一方认为是买卖合同 无效的话就是民事案件。我注意到怎们这个司法解释刚才也提到了这一点，想我们的领导回答一下到底老百姓应该怎么诉讼？ 我们也关注到网上最近热议的话题，关于近期城市规划管理意见里面提到今后可能不再封闭建小区，道路将公共化，大家关心这到底跟《物权法》是什么样的关系？ 如果真是道路公共化之后，会不会与我们现行的《物权法》相关解释是相违背的？谢谢。

程新文：

这位记者朋友提到的第二个问题，我们也注意到了。《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提到了新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。正像有关部门所介绍的那样，封闭住宅小区是农耕时代的产物，我们现在已经处于21世纪工业化、信息化和新型城镇化的新时代，推进现代化城市建设需要我们有新的理念和探索。我们认为，上述举措的目的是为了实现物和有关资源效益的最大化，这是一个非常具有前瞻性的、与时俱进的城市发展理念，是贯彻落实十八届五中全会提出的五大发展理念中的共享发展理念的体现，也是落实中央城市工作会议的重要举措，符合当今世界的潮流和发展趋势，对于推进城市现代化具有重要指导意义。目前，党中央、国务院提出的这一意见属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法治化的过程。作为人民法院，我们将密切关注，并积极应对。

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“窄马路、密路网、开放街区”：怎么看，怎么做？

中共中央、国务院近日发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。其中提到：“优化街区路网结构。加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。”

我们过往的“宽马路、大路网”究竟有哪些弊端？“窄马路、密路网”模式下，新城建设将是怎样的？新模式的实施，又会面临哪些挑战，出路在何方？

中国特色的“宽马路、大路网”

国际发达城市的道路宽度一般较为适中，宽马路的现象并不普遍。紧凑的用地布局与小尺度的道路往往相伴而生。小距离建筑后退，使得人们实际感受到的道路宽度也更小。较高的道路密度和适度的道路面积率，促成细密的城市肌理。

典型的街区模式、街道尺度和建筑后退

我们可以看到，以人性化的空间环境著称的国外发达城市，多为小尺度街区、细密路网的形态。这些城市的开发往往比较紧凑，建筑密度高，大体量的开敞空间少。中心城区的路网密度普遍在10公里/平方公里以上，路网的连通性好。 

各大国际城市路网密度与中国国内城市路网密度对比

对比国际经验，中国过去30多年来，城市规划建设者在努力增加道路供给的过程中，重视尺度而忽视密度，导致道路尺度越来越膨胀，“宽马路”成为许多中国城市的典型配置。

全国城市道路面积和道路长度各年度变化图

道路面积甚至要比道路长度的增长快。城市道路的尺度变得越来越大，道路宽度迭创纪录。 由上图可见，上世纪80年代，道路长度和面积都在相对缓慢增长。1991 年之后，道路的长度和道路的面积不断攀升。除个别年份之外，道路面积的增长均比道路长度的增长速度更快。

国内城市道路交叉口

“中国式宽马路”的不利影响

这样的宽马路，给城市人的生活带来了如下诸多不便。

1.可达性低，出行距离长。

在路中过街设施不足的情况下，同样的起讫点，大尺度稀疏路网条件下行人和自行车的走行距离，比小尺度、细密路网条件下的走行距离更长。城市的步行、自行车可达性更低。也就是说，人们要绕很远的道而行，才能到达就在对面的目的地。

对比示意图

2. 过街困难，导致“中国式”过马路。 

这也意味着，道路交叉口的尺度越来越大。大尺度的交叉口，信号周期一般较长，行人和自行车过街也要等待更长时间。而较长的过街距离和有限的绿灯时间，可能增加人们的焦虑感，降低配合度。这也导致“中国式”过马路现象产生：凑齐一小撮人，不管红灯赶快走。同时，缺乏保护的长距离过街，也易引发安全事故。老人家在有限时间内过宽马路，总是令人胆战心惊。

“中国式”过马路

3. 公交服务渗透力弱，覆盖率难以提高。 

大尺度、稀疏道路的条件下，公交的通达深度有限，即使把线路布置得很密集，也难以提高整个系统对城市的覆盖水平。也就是说，公交站点无法深入到你家门口，你要走很远才能乘上公交，就会觉得还是开车方便。

国内城市公交道路网与公交站点图

4.公交重复系数高、串车概率大

大尺度、稀疏道路条件下，公交只能在宽大干道上密集布置，许多城市在主要干道上布置数十条公交线路，公交车在交叉口的到达间隔短至几十秒甚至几秒，而大尺度交叉口的信号周期常常长达120-180秒，公交串车成为必然。这会严重影响公交运行效率和服务水平。也就是说，公交坐不满，道路还拥堵，这显然会让公交公司亏损，也不利于吸引乘客。

中国城市常见的宽马路

为什么会有这样的宽马路？

为什么会有这样的宽马路？其成因有以下几点。

1.超大街区的建设范式被广泛复制。在多种因素驱动下，超大街区的开发模式被广泛复制。公共道路在这一开发模式和快速增长的机动化需求的双重挤压下，形成了大尺度、稀疏路网的模式。

大尺度、稀疏路网

2.形象工程的冲动。因为贪大求阔，各城市纷纷规划建设自己的“第一街”，导致不少原有的小尺度道路被拓宽，增加更多的机动车道、更宽的绿化带。

3.《规范》的失当与失守。对200万人口以上的城市，《城市道路交通规划设计规范》要求，一般情况下的道路密度为5.4-7.1，面积率为15%-20%。尽管对高强度开发区域有特殊规定，但规划校核程序的缺位，很容易使规划者按照一般情况处理——而这一标准是偏低的：理论上，它会导致道路平均宽度达21-37米。可能助长宽马路形成。

此外，《规范》中给出的道路宽度上限为55米，但是，超过55米红线的宽马路，在许多城市屡见不鲜，《规范》的严肃性屡遭挑战。《城市道路工程设计规范》中给定的车道宽度值也受到业界质疑。中国的车道宽度比机动化更为发达的美国和德国还要宽。有些城市甚至超越规范，机动车道宽达4米。这将直接导致更宽的城市道路。

中国城市与其他国家数据对比

许多城市在道路建设方面：过分重视干道建设，忽略支路建设。干道的车道宽度和车道数都明显高于支路，这一定程度上导致城市或区域道路平均宽度变大。 

国内城市路网密度

对“窄马路、密路网、开放街区”的认识误区

可能有人要问，“窄马路、密路网、开放街区”，是否会因路面供给不足而更加拥堵？安全性又如何保障？

1.小街区意味更多的交叉口，会加剧拥堵？

回答：大尺度的交叉口需要处理多个方向的交通流，信号相位多，周期一般较长。相位之间的切换和交叉口的清空将损失信号的有效时间，降低信号的效率。交叉口的尺度越大，交叉口的清空距离和时间越长，损失的时间越多。 小尺度交叉口则相反，损失时间短，特别是在机动车交通进行单行组织的情况下，信号的相位数可减到最少。而细密路网是进行单行组织的重要条件。

对比示意图

在稀疏路网条件下，两点之间的备选路径有限，交通流量集中于少量的干道上，路再宽，也难以支撑快速集聚的交通流。 由于稀疏路网可供疏散的路径有限，在路段上微小的扰动，都可能导致道路的死锁（deadlock），甚至使整个路网陷入瘫痪。