近日，家住南京的顾先生正在发愁2015年秋天女儿蒙蒙的入学问题。因为很可能将面临“舍近求远”的现实：家门口400米左右的新城北小不能上，而要走进2公里外的南湖三小。因为，吉庆家园属于南湖三小的学区。
“家门口的学校不能上，却要穿8条马路、过8个红绿灯。”顾先生苦笑，“义务教育法规定的‘就近入学’体现在哪呢?”
为给女儿争取就近入学的权利，顾先生一年前就提起了行政诉讼，以蒙蒙的名义将建邺区教育局告上法庭。法庭上，建邺区教育局的代理人回应称，就近入学不是“绝对就近”，而是“相对就近”，是要满足施教区内大多数儿童的“就近”。
建邺区教育局向法庭提交了一份学区图，从中可以看到，各学区大多呈不规则多边形。教育局解释说，学区划分不可能以学校为中心，以同等半径画圆。因为基于学校布局，如果画圆，很容易出现有的区域画不到圆内，甚至同一小区紧挨的两栋楼分属不同圆的情况。
“‘就近’只是学区划分的一个原则，区域内学校布局、适龄儿童的数量及分布情况都是学区划分的重要原则。”建邺区教育局方面解释。
顾先生和邻居们对教育局的解释并不认同，他们提出，新城北小3公里外一个叫雨润国际广场的楼盘都能划进该小学的学区，400米内的吉庆家园却划不进来，“这只能说明教育局的学区划分不合理”。
“就近”，究竟要近到哪儿?
家门口的学校，为何上不了
记者实地走访了吉庆家园和南湖三小、新城北小及其学区范围。
应天大街是南京城区的一条东西主干道，吉庆家园就在应天大街的北侧，是一个有着20多栋居民楼、1200多户居民的大型小区。小区南门正对嵩山路，出南门沿嵩山路直行400米路东，就是顾先生想为女儿争取的新城北小，全称是“南京师范大学附属中学新城小学北校区”，2014年开始招生。2014年建邺区教育局为该校划分的施教区，以应天大街划线，路南归新城北小，路北延续10多年来的学区划分归南湖三小。
南湖三小在吉庆家园西北约2公里的位置，吉庆家园处在其施教区的东南端。这样的区域分布，对于吉庆家园的业主而言，在新城北小出现之前尚是一种可以接受的选择。新城北小去年在家门口的出现，打破了吉庆家园多年的平静，让业主们看到了改善孩子入学条件的希望。但令顾先生和他的邻居们不满的是，建邺区教育局并没有考虑学校跟前的吉庆家园，而是将离新城北小近3公里的雨润国际广场，“穿越”到了新城北小的学区。
提起新城北小的学区，家住雨润国际广场的王女士同样愤愤不平，“离我们最近的，是新城小学本部，当时买房时，开发商给我们承诺的就是新城小学学区，北校区怎么能跟本部比?要不，每平方米3万多元，谁愿意买这房子!”
雨润国际广场，离新城小学本部更近，只有1公里左右。让王女士和雨润国际广场的业主们郁闷的是，在2014年建邺区的学区划分方案中，周边的小区都划成了新城小学学区，唯独自己小区被划给新城北小。
从“就近”考虑，吉庆家园想进新城北小而不能进，雨润国际广场想进新城小学本部却被划进了北小。在市民的多元诉求面前，就近入学成为一个颇具争议的问题。
顾先生与建邺区教育局的这场官司，一审以法院驳回原告的诉讼请求而结束，原因是作为原告的蒙蒙在提起诉讼时尚不满6周岁，还不是适龄儿童，因而在法律意义上不是适格主体。顾先生本希望通过法院来对教育局的就近入学作出裁判，但诉讼没有接触到就近入学这一问题就结束了。
学区划分过程不对外公开？
孩子上学如何“就近”，学区划分怎样才科学合理?顾先生和建邺区教育局各执一词，都无法说服对方。
顾先生是去年7月与建邺区教育局打这场官司的。除了给孩子争取就近入学的权利，他还想触碰一下“神秘”的学区划分问题。在顾先生看来，孩子能不能就近入学，关键看学区划分是否科学合理、公开公正，“希望这个案子能够在学区划分问题上推动教育局的决策公开化、透明化。”
除了在法庭上阐述的施教区划分的前述几条原则，建邺区教育局在具体的学区划分上如何决策?学区是怎样被划分出来的?经记者多方联系，建邺区教育局一位不愿具名的人士简短解释道：今年年初开展的2015年学区划分工作，由该局小教科牵头，对各街道、社区的适龄儿童情况进行摸底，目前摸底工作已经完成。教育系统内部成立招生委员会，由多部门人员组成，在情况摸底的基础上听取意见、多方协商。最后，区教育局拟定方案，上报市教育局审批。按照惯例，南京市教育局在5月份公布招生办法，各区教育局对照办法对本区方案最终定稿。
招生委员会按照怎样的程序划分学区?决策依据包含哪些内容?要不要向市民公开?该工作人员表示：“这块工作不对外公开，也不通过媒体进行报道。”
5月26日，建邺区2015年义务教育学校招生政策向社会公布，教育局方面表示：“今年的实施办法出台，经过有公众参与的研讨会、专家论证会、专题研究会等程序，做到了依法合理，程序规范。”
“很多地方的学区划分，基本都是教育行政部门按照一套内部的工作流程来操作。”在南京教育系统工作多年的资深人士郑先生说。他不愿透露姓名，但同意谈谈他了解的“教育系统内部的普遍做法”。
郑先生说，教育行政部门在学区划分上选择封闭操作，不排除个别地方有部门利益、领导意志上的考虑，但主要原因是这个问题涉及多方利益，教育行政部门担心，越是社会参与越容易纠缠不清、议而不决。“说实话，在这个涉及千家万户的问题上，绝大多数地方的教育行政部门肯定不会乱来，其内部都有一个工作程序。但是因为不公开，群众自然容易怀疑决策的科学性、合理性，担心有暗箱操作。”郑先生说：“权力阳光运行是必然趋势，让类似学区划分这样关乎众人利益的决策公开化、透明化，建立一套社会认可的监督机制，教育行政部门总有一天要面对。”
南京工业大学法律与行政学院院长刘小冰认为，根据《江苏省行政程序规定》：“除法律、法规、规章规定应当举行听证的外，重大行政决策事项涉及公众重大利益以及公众对决策方案草案有重大分歧的，也应当举行听证”，像学区划分这类关系到公众利益的重大行政决策理应举行听证，并对决策过程予以公开，确保公平公正。
从择校到划片，学区不能承受之重
“在现有优质教育资源还比较稀缺的情况下，学区划分让绝大多数人感到满意是不现实的。”郑先生说，就近入学矛盾的背后，首先是优质教育资源还相对集中在少数区域和学校的问题。
“顾先生选择要去新城北小，也许主要考虑的是孩子上学方便。但还有些想上新城北小的家长，主要考虑能上个更好的学校。”郑先生分析，在建邺区，新城小学是一线名校，实力比南湖三小强，本部又比北校区强，吉庆家园和雨润国际广场的业主们对北小学区的“进”与“不进”，应该主要基于学校实力高下有别的考虑。“如果南湖三小是所名校，相信吉庆家园的很多业主就不会更多考虑‘就近’的问题了。否则，我们怎么理解很多人放着家门口的学校不上，而让孩子去大老远的名校‘择校’呢?”
记者了解到，在南京区划调整前的主城八区，义务教育阶段的优质教育资源，主要集中在鼓楼、玄武两区。“南京市民公认的小学一线名校，长期以来有7所，鼓楼4所、玄武2所、原白下区1所，8个区的适龄儿童都想上这些名校，谁还管就近不就近呢?”郑先生说。
为推进义务教育均衡化，南京针对择校问题的政策连年收紧。今年的招生入学新政更是规定，热点公办学校如学区内出现空余学额，将由各区通过电脑派位给提出申请的适龄儿童，堵住择校的口子。
“择”不成名校，就要想办法“划”进名校，从“择”到“划”，对南京的万千家庭而言，名校资源显得太有限，也太珍贵。“在学区划分上全力以赴!”在这样的大众心态下，名校的学区划分万众瞩目，有关联的小区自然都想从中分一杯羹。
学区，不仅关乎就学，还有经济上的含义。
清河新寓是鼓楼区一个老小区，隔条马路就是长江，上世纪90年代主要为安置城市拆迁居民而建，不仅位置偏，房屋品质、小区环境与近年新建的商品房小区也有较大差距。胡先生是清河新寓的老居民，他目睹了一所学校给这个老小区带来的身价巨变。
这所新建的名为“金陵汇文”的学校，是鼓楼区一所中学名校和一所小学名校联办的9年制学校，是货真价实的名校。金陵汇文成就了清河新寓名副其实的“双学区”，如今，清河新寓的二手房价格涨到了每平方米3万元左右，而在金陵汇文成立之前价格也就是万余元。
“如果没有这所学校，即使考虑这几年房价上涨因素，我们小区的房子现在能卖到2万元就不错了。”胡先生说。
巨大的经济利益，加重了学区划分对市民心态的影响。
“普遍规则”下的“新老”办法
孩子能上名校、房子能持续升值，这两个利益攸关的因素，决定了学区划分的高度敏感，教育部门在这个问题上采取极为谨慎的态度不难理解。
在蒙蒙入学问题上，建邺区教育局不愿更多解释。郑先生分析，“教育局不敢随便松口，除全区学校的招生平衡问题之外，一方面可能考虑到新城北小对吉庆家园这个较大小区的承载力，这不是一个小孩的问题，可能是很多孩子的问题。另一方面可能还考虑到周边小区的攀比心理。不开口子，就不会有新的矛盾。”
“老小区老办法、新小区新办法”，郑先生道出了一些地方教育部门在学区划分上不成文的“普遍规则”。所谓“老小区老办法”，就是在老城区，传统的学区范围既不缩小，也不扩大，保持现状，免生矛盾。所谓“新小区新办法”，就是在一些新建区域，根据商品房建设情况确定配建学校的布局，然后应开发商对义务教育学位的申请，对新建小区予以学区分配，新小区的学区划分一般会遵循“就近”原则，同时还会综合考虑学校的布局以及适龄儿童的数量和分布情况。“虽然学区划分都是每年一公布，但基本上名校的学区划分很少发生变动。”郑先生说，学区变动就意味着利益调整，教育行政部门在这个问题上肯定要慎之又慎。
“情况确实如此，你想那些名校的学区，谁敢轻易动啊，把谁划出去都不干!这学区房大都是一手手接过来的，砸在手里谁受得了?”在鼓楼区一所名校工作多年的周老师说。
建邺区教育局的解释也基本印证了郑先生所说的“普遍规则”。该局工作人员说：建邺区是南京市2002年区划调整时形成的全新区划，规划建设工作由北向南推进，吉庆家园门口的应天大街是一条重要分界线。应天大街以北，是建邺区的“建成区”，小区早已建成，学校也已配套成熟;应天大街以南，是建邺区的“正在建设区”，这里小区正陆续建成;“正在建设区”再向南，是建邺区的“未建成区”，小区建设还不成形。应天大街以南的这两个区域，学校配套正在加快推进，其功能也主要是配套“正在建设区”和“未建成区”两个区域。
“2014年，南湖三小共招收新生147人，新城小学北校区新招收155人，2014年的施教区划分符合这两所学校的周边布局和适龄儿童状况，也符合班额规定。”建邺区教育局工作人员介绍，根据2015年的摸底情况来看，新城北小按照2014年的施教区划分，施教区内的生源依然饱和。
5月27日，建邺区各个小学今年的招生通知张贴在了相关的各个小区，吉庆家园仍然属于南湖三小的施教区。这样，蒙蒙小朋友如果仍想选择去新城北小就读，将取决于3个因素：北小是否有空余学额、北小是否实行电脑派位、派位的结果。“我决定重新起诉教育局，把官司继续打下去。”顾先生看到今年的学区划分后表示。
同一天，王女士惊喜地发现，新城小学本部大门口公布的该校2015年施教区范围，包括了雨润国际广场所处的区域。“希望以后不会再有变化。”王女士还是有些忐忑。
按照南京市近日公布的2015年重点民生工作，今年将试点义务教育大学区制。“把学区扩大、然后再摇号产生名额。这样一来，确实让更大范围的孩子获得了上名校的机会，但名额毕竟有限，必然会产生新的矛盾。”周老师对此表示谨慎乐观，认为此举的最大作用是可以给居高不下的学区房楼价“降降温”。
在“就近”与“均衡”之间
就近入学的实质，是为了实现教育公平。但教育公平的根本，在于教育资源的均衡化。
江苏几位教育界人士在接受采访时认为，在就近入学和教育资源均衡的先后顺序上，现阶段首先力推就近入学值得商榷：学校水平还有较大差别，一实行“就近”，大家都想划进较好的学校，矛盾自然不可避免;如先有教育资源均衡，学校水平都差不多了，学区怎么划都好接受，就近入学自然水到渠成。
“就近入学的作用在哪里?”一位专家表示，“最主要的是遏制了择校现象，在形式上实现了教育公平。但是社会对教育公平的核心诉求是什么?是能够普遍享有优质教育资源，而这不是仅仅靠就近入学能够解决的。不仅如此，就近入学还将有限的名校资源固化在一定区域、一定家庭手里，其实对区域外的家庭何尝不是一种不公平?”
“确实，就近入学是默认了教育资源不公平的现状，但是它既合法又合理，既符合义务教育法，又更多从孩子的角度进行考虑，上学方便，多睡会觉，不至于太辛苦。”南京市中小学教育专家谷力表示，教育资源均衡更多是从宏观的、成人的层面考虑，因为就近入学只能是暂时缓解社会矛盾，而客观的不均衡的教育现状、社会对教育公平的期盼，会对政府形成持续的压力，由此倒逼加快教育资源均衡化的步伐。
南京也在不懈探索推进义务教育均衡发展。新城北小，就是建邺区利用新城小学的名校资源开办的新校区，新城小学还办有南校区。而在优质教育资源集中的鼓楼区，各大名校办新校区、分校的力度更大，覆盖范围更广。按照南京市2015年义务教育阶段招生工作的文件要求，各区“通过科学划定施教区、统筹师资流动和名校兼并托管、集团办学等途径，促进辖区内教育资源均衡布局”。
在清河新寓北边不远，有个叫长阳花园的商品房小区，当年配建有一所长阳小学，用35岁的业主王先生的话说，教育质量一般，“我当时考虑要给孩子在附近择一所好学校”。早在金陵汇文建设之前，鼓楼区就安排一线名校拉萨路小学进入长阳花园北部区域，这里原来的银城小学成为拉萨路小学分校。正在王先生准备找关系择校银城小学时，长阳小学又被整合为银城小学的南校区，王先生觉得天上掉了馅饼，“家门口有了这么好的学校，哪里需要我再动择校的心思?”
鼓楼这样“名校一抓一大把”的区，推进教育资源均衡相对容易，而像建邺区这样教育底子薄的区在南京却是多数，短时间内实现优质教育资源的广覆盖，确实勉为其难。况且，南京绝大多数义务教育阶段的学校都属区管，由于行政区划上的分隔，教育均衡也主要是区级层面的均衡。教育弱区要分享教育强区的均衡化成果，若没有市级层面的强力推动和管理体制上的改革创新，依然难以实现。
在南京市政府与相关区的积极推动下，一些名校近年也开始积极尝试跨区域整合，优质教育资源集中的鼓楼、玄武两区名校，已开始与其他区探索合作办学模式。虽然尚有不少亟须理顺的问题，名校跨区办学的步伐仍比较缓慢，但毕竟在整个城市的教育均衡发展上，南京正迈出可喜的一步。
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( 责任编辑: 李寅子 )
2017
