汕头市关于印发汕头市城镇化“十一五”规划的通知

1、完善环境与发展综合决策机制

2、建立环境补偿的市场机制

3、完善环境影响评价制度

（八）完善行政区划调整，确保资源有效整合与行政效率提高

1、逐步改革和完善行政管理体制

2、因地制宜适时地撤并乡镇

为贯彻和落实科学发展观，加快我市全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化进程，根据《广东省城镇体系规划》、《广东省东西两翼地区经济发展规划意见》、《广东省城镇化“十一五”规划》和《汕头市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《汕头市城市总体规划（2002—2020年）》、《汕头市城镇化发展纲要》的原则要求，编制《汕头市城镇化“十一五”规划》。本规划明确提出了“十一五”期间全市城镇化发展的主要目标、任务，推进城镇化的体制改革、政策调整方向。是政府指导城镇化发展，制定城镇化相关政策的依据。

一、基本情况

（一）发展现状

“十五”期间，我市面对经济体制、产业结构调整和社会转型期的诸多矛盾，按照“调整结构，加快发展，强化管理，提升素质”的总体要求，立足当前，着眼长远，凝聚人心，组织突破，有效扭转了经济一度下滑的态势，实现了全市经济较快恢复性增长。国民经济在新的起跑线上稳步发展，基础设施建设稳步推进，城市发展形成新格局，生态与环境建设取得新成效，人民生活水平有新提高，开创了稳定发展的新局面。城乡建设取得了很大的成就，城镇化水平显著提高，城乡面貌大为改观，主要体现在五个方面：

1、城镇体系不断完善，城市发展形成新格局

汕头是我国五大经济特区之一，东南沿海重要港口城市、粤东中心城市和广东省次中心城市之一。市域总面积2064.4平方公里，辖金平、龙湖、濠江、澄海、潮阳、潮南6个区和南澳县，2005年人口491.29万人。汕头市区面积1956.4平方公里，其中中心城区包括金平、龙湖、濠江三个区，面积443平方公里，城市人口130万人。中心城区为“一市两城”的结构，城区中心为汕头内海以及?石风景区，城区外围直接面海，是国内少有的同时拥有内外海湾的城市。2005年全市实现生产总值650.83亿元，比2004年增长11.3%，“十五”期间年均递增6.9%；人均GDP13298元，年均递增5.4%；地方一般预算收入29.44亿元，年均递增9.2%；城乡居民储蓄存款余额733.5亿元，年均递增15.9%.

经国务院批准，我市于2003年实施行政区划调整，市区面积从301平方公里扩大到1956.4平方公里，城市发展空间得到拓展。2005年末，全市建制镇以上城镇共32个，城区建成区面积约200平方公里，中心城区建成区面积约114平方公里。以中心城区为核心，澄海、潮阳、潮南区治所在地为副中心，南澳为前沿，一批中心镇为骨干的海湾型组团式城镇体系初步形成。中心城区初步形成“一市两城、多组联片”的空间总体布局形态。北岸城区形成由新津河、梅溪河、西港河所分隔的“多组联片式”用地布局结构。南岸城区形成围绕?石、青云岩、东山，中间为濠江的“环状组团式”用地布局结构。

2、城镇化水平逐步提高，城镇建设初见成效

2005年3月，市委、市政府正式出台实施了《汕头市城镇化发展纲要》、《关于推进城镇化的若干措施》和《关于加快中心镇发展的实施意见》等三个重要文件，为加快我市城镇化和中心镇发展提供了强大的政策支持和保障。至2005年底，全市城镇人口占总人口的比例达72.34%（2005年全国1%人口抽样调查数据），比2000年末“五普”数据提高5.34个百分点。城镇化进程的推进，有效地推动了城镇建设的发展。2005年末中心城区城市道路总长743.68公里，面积1206.1万平方米；城市绿化覆盖面积4163.94公顷，建成区绿化覆盖率37.9%，绿地率35.77%，人均公共绿地9.5平方米；城市供水综合生产能力92万立方米/日，自来水普及率98.4%；万人拥有公交车辆3.4标台，城市出租车1606辆；城市污水处理能力14万立方米/日，污水处理率45%；城市发电装机容量180.13万千瓦，全市每百人拥有电话81.83部；居民家庭用气普及率92.97%；城市垃圾无害化处理率100%.澄海区、潮阳区和潮南区道路总长493.32公里，面积1151.7万平方米，实现镇镇通水泥路、村村通公路；全市日供水能力161.96万吨，用水普及率88%；电话通讯覆盖所有村镇。

3、基础设施建设稳步推进，城镇功能和要素集聚能力明显增强

“十五”期间，城镇各项基础设施和公共服务设施逐步配套，满足了城镇居民生活和文化需求，提高了城镇居民的生活质量，城镇功能和要素集聚能力明显增强。汕头珠池港区二期工程、汕汾高速公路汕头段、粤东信息大厦、华能汕头电厂二期、惠州－汕头500千伏输变电工程Ⅱ回路、牛田洋海堤达标加固、外砂桥闸重建等一批重点建设项目竣工投入使用。2005年末，全市港口综合通过能力达到2518万吨，其中集装箱吞吐能力58万标箱。全市83.3%行政村通水泥路，公路密度达90公里/百平方公里，国道324线、206线与深汕、汕汾高速公路在中心城区交汇形成公路网络主骨架。厦深沿海铁路列入国家建设规划。全市电话普及率达76%，互联网注册用户18.2万户，出口国际邮件直达18个国家和地区。市域内电力装机容量达203.4万千瓦，区域性电力生产、调度能力有所提高。水利防灾和供水能力明显增强。

4、生态与环境建设取得新成效，城乡生产和生活环境明显改善

汕头阳光明媚，气候宜人，风景名胜众多，自然环境优美，水体和空气质量优良，是“国家卫生城市”、“国家环境保护模范城市”和“中国优秀旅游城市”。“十五”期间，在城镇基础设施和公共服务设施不断完善、综合功能日趋健全的同时，城镇的生态和环境保护、建设工作也取得了较大的进展。全面实施“碧水蓝天绿地工程计划”等行动，城市生态质量继续改善，环境质量保持稳定，取得申报“国家园林城市”资格。各项空气指标符合国家《环境空气质量标准》二级标准，中心城区空气质量日报污染指数（API）保持在Ⅰ和Ⅱ级之间；饮用水源和地表水水质达标率均达100.0%.中心城区区域噪声环境质量达到《城市区域环境噪声标准》2类标准，潮阳、潮南、澄海和南澳各城区区域噪声环境质量也稳中有升。以创建生态示范村（镇）为载体，大力推进农村环境保护工作，建成南澳县国家级生态示范区和多个省级、市级的生态示范区、绿色社区。森林保护与生态公益林建设成效明显。汕头市海岸湿地自然保护区成为国内首个GEF湿地国际示范区。

5、中心镇对农村的辐射带动能力提高，成为城镇化进程的生力军

“十五”期间，我市适时进行了乡镇行政区划调整，乡镇总数由原来的38个减少为32个。部分小城镇并入中心镇，使城乡资源得到整合和优化，为中心镇进行高起点规划、高标准建设提供了有利的发展条件。2005年末，全市12个中心镇（包括峡山街道）镇域面积为594平方公里，总人口（含外来人口）约163万人，当年实现地区生产总值占全市生产总值约1/5强。城乡“脏、乱、差”现象明显改善，初步形成道路畅通、供水充足、电力保障、通讯便捷、设施配套、生产方便的城乡一体化格局。有17个各具产业特色的经济强镇成为广东省专业镇科技创新试点，峡山街道和两英、谷饶、陈店镇等获得“中国家居服装名城”、“中国针织名镇”、“中国针织内衣名镇”、“中国内衣名镇”等区域品牌。中心镇通过大力发展农产品专业市场建设、交通运输、信息与技术服务等第三产业，发展观光农业、生态农业、旅游休闲等新型产业，开辟了农民新的就业空间。通过中心镇的带动辐射，有效地促进了农村人口向城镇集聚和农村劳动力向第二、三产业转移，中心镇对周边农村经济社会发展的辐射带动功能不断增强，在全市城镇化进程中作用日益凸显。

（二）发展环境

“十一五”期间是汕头市经济社会发展的重要转型期。随着工业化和城镇化进程加快，第二产业的比重不断上升，第三产业稳步发展，产业结构进入优化升级阶段；随着区域合作发展新格局的形成，特别是粤港澳合作、泛珠三角区域合作、海峡西岸经济区的务实推进，区域合作进入协同发展阶段。未来五年我市城镇化的发展，既面临着许多机遇和有利条件，也面临着不少挑战和不利因素。

1、发展的机遇

外部环境。在当前的国际发展环境中，和平与发展仍是人类社会的主流。我市地处改革开放的前沿，经济全球化的加速和国际产业转移步伐的加快，有利于我市积极承接国际及国内发达地区产业转移，加快产业优化扩张；国内安定的政治环境和保持持续稳定发展势头的经济形势，也为我市争取实现跨越式发展提供了至关重要的宏观环境。在区域经济一体化的背景下，各层次的区域合作将进一步深入展开，为我市城镇化发展提供了新的发展空间与动力来源。2006年9月，省委、省政府在促进粤东地区加快经济社会发展工作会议上对粤东提出了“三年打基础，五年大变化，十年大发展”的发展目标。《广东省城镇体系规划》、《广东省东西两翼地区经济发展规划意见》和《广东省城镇化“十一五”规划》等有关政策措施的出台，进一步明确和强化了汕头作为粤东中心城市在全省城镇体系中的功能定位，为我市加快城镇化发展提供了政策支持和保障。

内部环境。2003年，汕头市行政区划进行重大调整，市区面积从原来的301平方公里扩大到1956.4平方公里，市区人口从原来的120万增加到454万。实施行政区划调整，明显提高了我市城市资源调控能力和城市建设协调能力，有利于强化汕头作为区域性中心城市的地位和提升城市综合竞争力。“十五”期间，全市经济从2001年GDP下降1.9%的“谷底”，逐渐恢复到2005年GDP增长11.3%的水平，这标志着汕头已经有效扭转了经济一度下滑的态势，实现了经济较快的恢复性增长。在新的发展形势下，为了实现全市经济持续快速健康的发展，市委、市政府适时提出并实施“东西扩延、南北对称、中心带动、区域协调”的部署和积极推进东部城市经济带、南部工业经济带和西部生态经济带规划建设的战略构想，为我市优化资源配置，推动社会经济要素集约发展和全市城镇化健康协调发展明确了战略方向。在“三大经济带”的战略构架下，我市将进一步完善基础设施及投资环境，实施工业强市战略，大力发展工业，巩固区域中心城市地位，这为我市增强城市综合竞争力，加快推动城镇化的发展创造了极为有利的条件。

2、面临的挑战

经济全球化在为我市城镇化发展带来良好机遇的同时，也使我市面临的区域竞争越来越大。随着改革开放的深入，我市在国内的制度优势逐渐丧失，外来投资、劳动力等经济要素出现转移，使我市的工业化、城镇化发展面临诸多困难。由于“十五”前期发展速度太低，经济社会发展仍存在一些急需解决的问题，加重了“十一五”时期城镇化发展的压力。制约我市城镇化发展的因素主要有：一是工业企业整体素质和结构亟待优化提高，工业基础较为薄弱，对城镇化的带动力不强；二是农村社会经济发展缓慢，农村人口的整体素质偏低，农村剩余劳动力难以向二、三产业转移，“城乡二元化”矛盾依然突出；三是土地和水资源短缺，经济相对发达的区、中心镇的工业用地供求矛盾突出，部分地区存在严重的水质性缺水问题；四是资金紧缺，财政性城镇建设投资严重不足，资金进入公共服务领域的投资渠道尚未真正形成，城镇公共服务设施建设滞后；五是现行土地管理制度和土地使用权流转机制，尚不能适应城镇化发展的需要，城镇建设用地指标与用地的实际需求相脱节，有关存量土地的调整和置换的政策措施尚不完善；六是城镇管理体制和区域协调机制创新不足，区域发展不协调问题依然突出；七是部分区域环境污染比较严重，生态资源遭到破坏的现象仍然存在。以上问题与矛盾，必须在“十一五”期间积极予以化解。

二、指导思想和发展目标

中共十六大和十六届三中、四中、五中全会提出的全面建设小康社会的总体战略部署和建设和谐社会、节约型社会的总体发展要求，为我市城镇化发展指明了方向。城镇化仍将是“十一五”我市促进经济结构、社会结构、空间布局结构调整和产业升级换代的重要战略措施之一。

（一）指导思想

“十一五”时期我市推进城镇化的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，以全面建设小康社会、节约型社会、构建和谐社会的要求统揽全局，努力建设现代化港口城市、区域性中心城市和生态型海滨城市；按照经济社会协调、城乡协调、区域协调、内外源经济协调、人与自然和谐的要求，以经济繁荣、城市发展，生活富裕、社会文明，生态良好、环境优美为目标，增强城镇要素集聚能力，完善城镇功能，提高城市综合竞争力，推进汕头城镇化水平上新台阶。

（二）发展目标

积极推进城镇化进程，充分利用汕头自然资源、城市基础和文化特质，发挥特区优势、侨乡优势和区位优势，致力发展大港口、大交通、大工业、大流通、大服务，建设新兴制造业基地、临港产业基地、综合服务业基地和现代效益农业基地，努力提升城市资本集聚能力、提升城市综合服务功能、提升城市文化品位、提升城市生态环境质量，强化区域性中心城市的核心竞争力，注意节约和合理利用各种资源，建设节约型城镇，促进城乡和谐发展和人与自然和谐发展，建设和谐型城镇，将汕头市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优良和具有侨乡特色的现代化港口城市、区域性中心城市和生态型海滨城市。

2010年全市城镇人口占总人口比例达75%左右（按“五普”统计口径），本市社会劳动者非农产业化比例达到75%左右。努力实现以下三大目标。

1、经济繁荣，城市发展

——经济持续快速健康发展。至2010年，全市生产总值超过1000亿元（2000年不变价），人均生产总值超过20000元，比2000年翻一番；其中中心城区人均生产总值达35000元左右（约4200美元）。

——经济结构明显优化。以大港口为依托的大工业、大交通、大流通、大服务快速发展，基本形成以高新技术产业为先导，园区工业、临港工业为主体，特色鲜明、高度集群、竞争力较强的新型工业体系。农业综合生产能力明显提高。现代物流、商务会展、旅游休闲等新兴服务业快速发展，形成门类齐全、功能比较完善的服务业体系，服务业增加值占生产总值的比重提高到45%左右。主要产业的重点产品采用国际标准或国外先进标准生产比例达80%，骨干企业通过质量体系认证比例达80%.

——区域性中心城市功能明显增强。到2010年，形成一个中心城区、三个副中心城区、一批中心镇为主体的海湾型组团式城镇体系。省域次中心城市的地位明显提高，东南沿海综合交通枢纽和区域性中心城市的功能进一步增强。全市城镇建成区面积达320平方公里以上，中心城区建成区面积达122平方公里以上。区域交通网络化，基本形成1小时市域生活圈和2小时区域经济圈。成为粤东、闽西南、赣东南的区域性信息流、资金流、物流、客流中心，成为海峡西岸经济区和泛珠三角区域合作的重要发展极。

强化优势产业带动。重点培育和发展壮大电子信息、纺织服装、工艺玩具、化工塑料、食品加工、印刷包装、音像材料等优势产业和商贸流通产业；发挥港口和海洋优势、特区优势，发展能源、石化等临港型工业和海产品养殖、加工等海洋性产业，构筑科技含量较高的综合性产业体系。

——中心城区北区：重点发展电子信息、机械装备、印刷包装、生物医药、食品加工等先进工业，现代物流、金融信息、商务会展、旅游、教育、文化、医疗和体育休闲等服务产业，积极发展新材料、环保产品、电动汽车等新兴产业和社区服务业以及光机电一体化产业等高新技术产业，全面提升经济金融中心、商务贸易中心、管理服务中心和对外开放中心功能。

——中心城区南区：重点发展港口运输和能源、石油化工等为主体的临港工业，大型仓储、物流业，海滨旅游及体育休闲、教育产业及现代农业，加快形成港口物流集散中心和临港产业基地。

——澄海区：增创“中国玩具礼品城”、“中国工艺毛衫名城”品牌优势，强化澄城城市商业次中心和特色产业生产资料物流中心功能，建成国内外知名的玩具礼品、工艺毛衫生产基地和产品交易中心。大力发展华侨文化、生态休闲、观光农业旅游产业。

——潮阳区：建成国内外知名的纺织服装、音像制品生产基地和废旧电子电器拆解、加工、利用产业基地。重点建设谷饶“中国针织内衣名镇”和莲花峰－灵山寺历史文化旅游观光带。

——潮南区：建成国内外知名的纺织服装、精细化工、电子元件、文具用品等特色轻工产品生产基地和交易中心。做大做强峡山、两英、陈店等“区域品牌”经济，综合开发仙城半天佛—雷岭温泉—红场红色旅游观光带。

——南澳海岛开发试验区：充分运用政策、区位和资源优势，大力发展海洋产业、海岛旅游业、清洁能源产业和生态农业，加强港口规划建设，拓展对台经济合作，巩固发展南澳县国家生态示范区，加快 “AAAA级旅游区”和国家一类口岸的综合功能开发。

强化外向经济带动。顺应经济全球化的大趋势和我国加入世界贸易组织的新形势，充分利用国内外两种资源、两个市场，积极参与国际经济合作和竞争。引导和鼓励外资投向基础设施、旅游、旧城区改造、农业综合开发和高新技术产业；稳妥推进信息咨询、金融保险、非义务教育、文体产业等投资领域的开放。促进招商引资从局部区域、民资侨资为主向全方位开放、内外源资本并举转变，从引进资金为主向“注重专利技术、专有技术、软件及配套技术的引进、吸收”转变；从“外向型”为主向“开放型”转变。坚持以质取胜、科技兴贸和市场多元化，扩大传统优势产品出口，增加高新技术产品、机电产品等高附加值产品出口，积极发展国际技术、服务贸易；促进加工贸易从劳动密集型向资本、劳动密集融合型转变，从受托加工向自营加工、自主开发转变，从一般加工向深加工转变；在深度开发美、日、东南亚等传统市场的基础上，大力开发俄罗斯、中东、东欧、非洲、南美等新兴市场。调整和优化外贸出口经营主体结构，壮大外贸经营主体。赋予更多企业进出口经营权，鼓励中小企业特别是民营企业直接参与国际竞争，增强市场竞争力。

强化品牌、特色经济带动。建立健全企业管理质量体系认证、专利申请和商标管理的激励机制，完善产品监测、标准计量手段和服务功能；引导和支持企业做好质量体系认证、商标注册、专利申请，加快采用国际标准和国家先进标准组织生产。大力推介名牌产品，重点发展壮大优势特色产品。扶持、培育一批带动能力强、拥有自主知识产权、有较高市场占有率的名牌（优势）产品和龙头企业，培植形成一批产业名镇、商品名城。

3、高效使用城乡土地，促进城镇集中发展

加强政府对城乡发展的引导和协调。坚持产业园区建设与推进城镇化的有机结合，以产业结构优化、功能布局合理、基础设施和生活服务体系上水平为导向，走政府引导、企业主导、社会参与的市场化运作道路，吸纳资金、人口等要素向城镇集聚，促进城镇建设相对集中发展。

强化集约用地管理。运用环境容量、投资门槛和土地利用效益基准等约束手段，制定符合城镇发展战略的空间发展规划，确定土地开发的空间布局、时序和各分区、各地块合理的技术经济指标，引导全社会按照高效原则，合理利用土地，促使城镇走内涵型发展之路。

重视村居的规划管理。推进对“城中村”、“空心村”的改造与改制，加强对城乡结合部的规划建设管理。根据征地程度、镇（街道）的财力、集体经济组织状况、村民就业和收入来源的非农化程度、村民认识水平等情况，政策引导，市场运作，采取保留改建、局部重建、整体改造等多种方式，提高土地利用效益。实行统一规划、综合开发、配套建设，大力发展公寓式住宅，提高城镇建设的综合开发率。

整合农村土地资源。积极运用规划和政策手段，支持小城镇统一集中安排其辖区内的宅基地，鼓励居民到小城镇购房，引导农村分散居住点向成片居住区集中，实现居民点合理布局，土地资源集约利用。

（二）构筑城市综合服务体系，强化区域性中心城市功能

1、构筑区域性商务与物流中心

依托交通优势和传统商贸优势，重点培育形成若干现代化的物流、商贸、会展中心和辐射粤东、面向全国的专业性商品批发市场及仓储设施，积极发展连锁经营、代理配送等现代化商业，构建企业物流平台、准时运输系统、社区配送系统，形成市、区、镇（街道）三级商贸中心和社区商业网络，形成融汇现代化物流、会展功能的区域性商贸网络与物流中心。

2、培育区域性资本运营中心

重点发展资本、劳动力、土地等生产要素市场，完善技术市场、信息市场和房地产市场。完善保障资本市场健康发展的政策法规体系，从政策及运作机制上创造各类经济主体平等利用生产要素的环境，构筑城乡统一开放、竞争有序的市场体系，引导、促进跨行业、跨区域的资本集聚和资产存量优化重组。有计划、有步骤地发展产业投资基金和高科技投资风险基金，创造条件吸引国内外金融保险机构落户汕头发展，逐步提高集聚、运用国际和国内社会资本的能力。

3、发展区域性旅游服务网络

发挥侨乡历史文化、亚热带海滨风光、餐饮购物等比较优势，按照观光度假、商务会议、休闲娱乐、文化寻根旅游，功能互补、综合发展的要求，高品位设计、塑造现代化海港旅游城市形象。重点加快?石风景名胜区、北山湾（含妈屿岛）旅游度假区、龙虎滩旅游度假区、环桑浦山旅游风景区、南澳国家“AAAA级旅游区”、澄海环莲花山华侨文化旅游观光带、潮阳莲花峰－灵山寺－仙城历史文化旅游观光带、潮南仙城半天佛－雷岭温泉－红场红色旅游观光带的综合开发。以汕头市为旅游服务中心，联合开发潮州、揭阳、梅州、汕尾市的旅游资源，营造粤东大旅游圈。积极开发旅游产品，发展区域性旅游协作，参与国际旅游市场竞争，以高效优质的旅游服务和旅游产品集聚国内外人流，引导信息流、资本流和物流。

2、建立土地收购储备制度和市场配置土地资源的体制

由市政府将闲置土地、利用效率不高的土地收回或收购，纳入土地储备库，作为城镇建设用地，按规划有序供给。全面实行市场配置土地资源的体制，优化土地资源配置，逐步以市场配置、用地条件引导项目取代行政划拨、随项目供地的旧体制。

3、全面推行用途管制和兼容性相结合的土地利用规划管理制度

在土地利用规划和城乡建设总体规划中，按照禁止建设、适宜建设和限制建设的分区用地管制原则，对土地开发建设进行控制和引导。继续推进易地开发补充耕地工作。在保障经济发展用地的同时，确保全市耕地占补平衡，促进资源的合理开发利用。

（五）改革财税管理体制，实现公共财政转型

1、按照财权与事权相统一的原则，依法合理调整优化各级政府的财政支出结构

市级部门掌握的各类专项经费要按《关于加快中心镇发展的实施意见》（汕府[2005]34号）的要求，适当向中心镇倾斜。

2、增强转移支付机制在均衡地区与城乡发展方面的功能

通过规范的转移支付，逐步使不同城镇的居民均可享受到水平大体相当的基本社会福利或公共服务；逐步增加公共财政对农村义务教育、基本医疗等公共事业的专项资金支持，把农村社会的公共产品投入从主要由农民负担转变为由公共财政承担，逐步让农村居民享受到大体均等的国民公共产品服务。

（六）建立投融资新体制，确保基础设施和公共服务的有效供给

1、明确政府的责权，优化公共支出结构

公共支出要以培育市场和参与提供公共产品与服务为基本目标。对竞争性的投资领域，公共财政要彻底退出；对公共产品与服务、基础设施的投资建设和运营管理费用，应建立政府与受益者、各级政府间的合理分担机制；各级政府应在依法合理吸收社会资金的基础上，有效承担起公益性项目投资的职责。

集中必要的财力加大对环境治理、保洁、绿化、防灾抗灾设施等纯公益性项目的直接投资。对城市公共交通设施、废弃物处置设施、城市管道燃气等类型的建设项目，政府通过财政补贴等方式引导社会资金的投入。加快推进城市生活垃圾处理、污水处理设施的建设和运营产业化、市场化。对能源、电信、供水、高等级公路等可完全市场化的建设项目，应在政府统一规划和规范管理的前提下，通过市场机制配置资源，逐步形成投资、经营、回报的良性循环。

2、加快城镇基础设施与公共设施投资市场化

逐步放开城市基础设施建设领域，降低门槛，扩大准入，积极鼓励和引导多元化、社会化投资参与城镇公用事业。允许社会资金、外国资本采取独资、合资、合作、BOT（建设-经营-转让）、TOT（转让-经营-转让）、BLT（建设-租赁-转让）等多种形式，参与城镇基础设施和公共服务设施的建设和运营。大力推行特许经营权制度，通过公开招标的方式选择城市供水、燃气、污水处理、垃圾处理及公共交通等市政公用产品和服务的经营者。合理配置和利用城镇空间资源，允许户外广告标牌经营权等城市无形资产公开招标出让，增强政府筹集城镇建设资金的能力。全面放开市政公用工程和设施的设计、施工、材料设备供应以及设施维护、绿化养护、道路保洁等市场，鼓励社会力量组建作业公司，通过公开竞投承接任务。按照“谁出资、谁决策、谁承担风险”的原则，引导和保护出资人正确行使投资决策权。

3、逐步完善公用事业收费制度

逐步完善公用事业价格机制。城市供水、燃气等服务，按照补偿成本、适当盈利的原则定价，取消政策性亏损补贴。按照对居民生活用水实行阶梯式计价，对非居民生活用水实施计划、定额用水管理的原则，通过超计划、超定额加价等手段，建立鼓励节约用水和促进产业化发展的水价机制。对城市道路、公共交通设施、污水处理、垃圾处理等，由受益者适当付费，用于弥补其建设和运转开支。积极推行和完善“年票制”等路桥收费制度的改革。

（七）加强环境治理和保护，确保城乡生产生活环境的持续改善

1、完善环境与发展综合决策机制

在制订国民经济和社会发展中长期规划、产业政策、生产力布局规划、城乡发展规划时，要充分考虑生态环境的承载能力和建设要求，将环保规划、生态保护规划与城市规划、土地利用规划、海洋功能区划及国民经济和社会发展中长期规划有机结合起来，互相衔接、互相补充。

2、建立环境补偿的市场机制

根据“谁污染、谁付费”的原则，进一步完善现行的排污费征收制度，切实遏制污染排放；建立生态环境资源征费制，以具有硬约束力的经济手段遏制生态环境资源的过度消耗、污染和破坏。

3、完善环境影响评价制度

对重大经济和技术政策制定、基础设施建设、区域国土整治与资源开发、流域开发、产业园区建设、城镇新区建设和旧城改造等重大决策事项，必须进行环境影响评价，并实行生态环境保护“一票否决制”。

（八）完善行政区划调整，确保资源有效整合与行政效率提高

1、逐步改革和完善行政管理体制

按照责权统一、重心下移的原则，调整市、区（县）的行政事权。凡省已下放给市的管理权，除法律、法规、规章有明确规定外，有计划有步骤下放到区（县）。

2、因地制宜适时地撤并乡镇

把一定地域内的经济和社会管理职能逐步转移到中心镇，加强中心镇的功能建设，适当扩大中心镇的行政区域范围，引导人口集聚；撤并附近规模小、布局不合理、经济实力较弱的乡镇，促进区域基础设施统一布局和共建共享。

广东省汕头市人民政府

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( 责任编辑: 赵骏 )